明朝万历九年，也就是公元1581年，张居正开始在全国推行一种新的税法--“一条鞭法”，规定各种赋税一律折合成银两征收。本来，这是一个于国于民都非常有利的举措：它减少了烦琐的征收环节、减少了征收赋税的成本、提高了征收赋税的效率；同时，实施“一条鞭法”征收赋税，使缺少文化的普通老百姓对赋税更容易了解、更容易计算了，可以做到心中有数，避免了征收赋税的官吏对百姓的蒙蔽、敲诈和勒索。
但是，任何政策都是双刃剑。上面有政策，下面就有对策。
张居正的“一条鞭法”的确使税务官员无法再巧立各种乱七八糟的名目克扣百姓了，可是这些收入本来也不是很高的明朝官员们又岂能善罢甘休呢？他们的创新本领还是比较了得的，他们借征收银两的机会又发明了一个被称为“火耗”的新鲜玩意儿。
什么是“火耗”呢，“火耗”这个新鲜玩意儿是怎么来的呢？我们知道，从老百姓手里征收来的银子都是一些细碎银子，而这些细碎银子在上缴国库的时候必须重新熔铸为银锭。而银子在这个熔化和被铸造成银锭的过程中是有一定损耗的，这个损耗就是官员们新开立的一个新鲜玩意儿“火耗”，是银子见火之后的损耗。然而这个新鲜的名目在“一条鞭法”的制度里并没有明确的规定，而是征收赋税的官吏们自己借正常税收的名义附加上去的，而且他们附加上去的所谓损耗率要远远超过实际上的损耗率。
这些超过的部分哪里去了？这些超过的部分都进到了这些贪官的腰包，然后再通过他们肮脏的手，孝敬给了他们的上司。
到了清朝，朝廷里的文官其俸禄标准也是延用《大明会典》制定的，官员的俸禄也体现出了低薪的特色。到顺治年间，为了提高这些文职官员的俸禄水平，朝廷也学会了巧立名目，开始发放所谓的柴薪银、心红纸张银、蔬菜煤炭银、案衣什物银等等一些补贴，这使我惊讶得简直目瞪口呆，原来我们现在工资单上的那些什么煤气补贴、书报费、副食补贴、着装费、误餐费等等并不是现代人的聪明才智，原来都是向老祖宗们学来的。
这些什么柴薪银、心红纸张银、蔬菜煤炭银、案衣什物银等等的补贴只发放了一段很短的时间，后来很快就因为清政府军费开支太大而导致财政困难被取消了。因此，一些官员为了维持正常生活，为了满足自己的挥霍性消费，为了溜须拍马、给上司进贡，在贪污受贿之外，官员们弥补收入亏空最有效的办法就是征收“火耗”。这种附加在正税之上的、大大超过银子熔铸实际损耗的“火耗”在清朝初期普遍存在，而且有不断加重的势头，据载，“州县火耗，每两有加二三钱者，有加四五钱者”。“大州上县，每正赋一两，收耗银一钱及一钱五分、二钱不等。
其或偏州僻县，赋额少至一二百两者，税轻耗重，数倍于正额者有之”。一种附加在正税上的、非法的“火耗”，其数额竟然超过了正税的数额，这的确是荒唐透顶的笑话，然而这种现象却这么一直荒唐地存在了一百五十多年。官员们的欲望是没有节制的，没有节制的欲望刺激了“火耗”毫无节制地增长，使百姓生活受到严重影响，并且危及了清王朝的长治久安。
到清王朝第五任皇帝雍正即位的时候，立国不到八十年的清王朝虽然突破了五六十年的“瓶颈”期，但是却已经明显地呈现出了一定的颓势。为了重整河山，振兴大清王朝，雍正皇帝决定整顿吏治，并希望在财政上有所作为。他首先想到的竟然也和那些贪官们一样，他也把眼睛盯在了这个“火耗”上，要在这个“火耗”上动一些大刀阔斧的改革。在臣僚上书的基础上，雍正迅速拉开了“火耗”归公，以耗羡银派发官员养廉银的沉重大幕。雍正的新政策规定，“火耗”一律归公，附加率不超过正税的百分之二十（一般为百分之十到百分之十五），而且明确把火耗并入正税之中，成为国家的财政收入。雍正有了名正言顺的“火耗”收入，在这个基础之上，他也来了一个政策创新，发明了一种叫做养廉银的新名词。所谓养廉，其实就是培养廉洁的操守，“养廉银”顾名思义就是为培养政府官员廉洁奉公而奖励给官员的一笔银子。雍正为此明确规定了各级官员养廉银的标准，比如：总督一万三千两到二万两，巡抚一万两到一万五千两，布政史五千两到九千两，按察史三千两到八千四百四十四两，道员一千五百两到六千两，知府八百两到四千两……