学习提示：自然资源保护法是最为重要的环境要素法之一，其所涉领域广泛，内容差别也较大。具体有土地资源保护的法律规定、水资源保护的法律规定、水土保持的法律规定、防沙治沙的法律规定、森林资源保护的法律规定、草原资源保护的法律规定、渔业资源保护的法律规定、矿产资源保护的法律规定、野生动植物保护的法律规定等内容。在本章的学习中，我们应当结合各种自然要素的不同功能和特点来理解各环境要素法的价值取向和具体内容。
（第一节）自然资源保护法概述
一、自然资源释义
（一）自然资源的概念
自然资源是指自然界中能给人类提供生活和生产需要的任何形式的物质和能量。各种自然资源都是人类赖以生存的基础。如太阳辐射、大气、水、生物、土地、各种矿物和能源等均为自然资源。
自然资源作为自然环境的组成部分之一，也具有非常重要的生态价值。但自然资源和自然环境之间仍有不同的地方，主要表现在：首先，自然资源的范围要小于自然环境的范围。自然资源仅指自然环境中那些能为人类提供生产和生活需要的部分，没有经济价值，或不能为人类提供生产和生活之需的自然环境不属于自然资源；其次，自然资源的保护不仅是因为其具有生态功能，还具有使用价值功能。而自然环境的保护更侧重其生态功能的发挥。
自然资源的类型丰富多样，为了系统理解之便，我们可以按照自然资源是否具有被永续利用的属性，把自然资源分为非枯竭的自然资源和可枯竭的自然资源两大类：
（一）非枯竭的自然资源
这类资源具有供给稳定、数量丰富的特点，因而几乎不会受到人类活动的影响，一般也不会因为人类的过度利用而枯竭。如太阳能、风能、潮汐能、大气和气候等。
（二）可枯竭的自然资源
这类资源是在地球演化过程中的不同时期形成的，数量有限，其中有些随着人类的利用将会枯竭，如天然气、煤炭、金属矿藏等；有些则在合理利用的情况下可不断更新，为人类长期所用，例如生物资源、淡水资源等。这类资源又可根据其是否能够自我更新分为可更新自然资源和不可更新自然资源两类。
可更新自然资源是指可借助于自然循环和生物自身的生长繁殖而不断更新，保持一定储量的自然资源。如果对这些资源进行科学管理和合理利用，就能够做到取之不尽，用之不竭。但如果使用不当，使资源受到损害，破坏其更新循环过程，会造成资源枯竭，不仅使经济受到损失，严重时将影响人类的生存环境。如土地资源、淡水资源、生物资源等。
不可更新自然资源是指一次使用，一次消耗，不能循环使用的自然资源。如石油、天然气，都是一次消耗，不能被再循环而重复利用的自然资源。不可更新自然资源中仍有一部分可借助于回收而被循环利用，包括金属矿物和多数非金属矿物，如铜铁矿、磷、石棉、云母、粘土等，这些资源是经历了亿万年的生物地化循环过程而缓慢形成的，其更新能力极弱，当它们被人类开采使用之后，可以再回收重新利用。此外，还有一些非金属矿物，如石英、石膏和盐类，以及一些消耗性金属，如涂料中的铝、电镀中所用的锌等，仅供一次利用，无法回收。
（二）自然资源的特点
根据以上阐述，可以看出自然资源主要具有以下特点：
1.自然资源具有满足人类生产和生活需要的属性
自然资源的这种属性体现在其经济价值和使用价值上。联合国环境规划署在肯尼亚召开会议把资源定义为“一定时间、一定空间条件下能产生经济价值以提高人类当前及将来福利的自然环境的因素和条件”。这一概念就说明了自然资源的这一特点。
2.自然资源具有区域性
自然资源的区域性是指各种自然资源的分布受到一定的地理、地质因素的影响，因而呈现出地区分布不均衡的现象。如北方水资源短缺而南方却比较丰富，北方石油资源丰富而南方则较为匮乏，金刚石主要产于山东境内，等等。
3.自然资源具有相对性
是指自然资源的范围不是固定不变的，而是随着人类认识能力和改造自然界能力的提高，自然资源的范围也在不断扩大。如天然气、沼气这些新的能源在人类没有能力认识到它们的能源价值和开采之前，就不属于自然资源的范畴。随着科学技术的发展和人与自然关系的更趋广泛和深入，许多未被开采的环境要素又将成为新的自然能源而为人类所用。
除此之外，自然资源还具有与环境相类似的整体性、有限性、生态性等特点。
二、自然资源保护及立法
（一）自然资源保护
自然资源对于人类社会的发展具有非常重要的意义，与人类的生存和发展密切相关。
自然资源是每个人生产、生活的基础。人类的各种活动因此而得以展开，人们的衣食住行都与自然资源发生着密切的关系。但是人类在开发利用自然资源，获得各种能为自己所用的物质和能量的同时，却在有意或无意地改变着自然资源的既有状态。这种改变在人类社会初期生产力不发达的时候，由于人们生产工具的落后，以及对自然索取较少等因素，没有对自然资源造成严重的破坏。但随着科学技术的高速发展，人们对自然索取能力的加大，以及全球人口的急剧增长，使自然资源的供给和人类对自然资源的需求之间产生了巨大的矛盾，自然资源遭到大面积破坏，能源不断枯竭。为了缓解这一巨大的人与自然的矛盾，减少自然资源的枯竭，以免对整体自然环境造成不可估量的危害，从而实现人类生活的可持续发展，各国开始采取各种措施对自然资源加以保护。
自然资源保护是指国家为了确保自然资源的合理开发利用和人类社会的长期可持续发展而采取的各种行动的总称。自然资源保护的程度因各国所处地理环境和经济发展状况的差别而各有千秋，例如，中东地区国家对石油资源的保护力度远远不及石油资源匮乏的内陆国家；经济发达国家要承担比发展中国家更大的保护责任；西方发达国家运用法律和经济、技术等多种手段对自然资源进行综合保护；落后的第三世界国家一般运用行政、法律的手段对自然资源进行一定范围的保护；等等。目前，对自然资源保护通常采取综合勘探、综合开发、综合利用、回收再用和开发替代资源以及对可更新资源实行营造养殖、适度开发的方法。
（二）自然资源保护立法
自然资源立法是指国家立法机关制定、修改、废止有关自然资源的合理开发利用与人类社会的可持续发展有关的规范性法律文件的活动。法律是自然资源重要的保护措施之一。在现阶段，我们必须通过自然资源保护立法把各种有关自然资源保护的活动纳入国家法制化的轨道，使各种开发利用自然资源的行为有法可依，确保自然资源的合理开发利用，实现人类社会的长期可持续发展。
建国以后，我国制定了许多有关自然资源保护的法律、法规。现行宪法明确规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的植物和动物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”另外，全国人大及其常委会又制定了大量自然资源保护的单行法律，代表性的有《土地管理法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》等。国务院还根据上述单行法，制定了配套的行政法规，如《基本农田保护条例》、《（水土保持法）实施条例》、《（森林法）实施条例》、两个《（野生动植物保护法）实施条例》以及《（草原法）实施细则》等。以上法律规范制定时间都比较早，有些内容已不适应我国目前的自然资源保护需要，应当进行一些修改和完善，以确保各自然资源保护法立法目的的实现。
（第二节）土地资源保护的法律规定
一、土地及保护土地的相关立法
（一）土地概述
土地，即地球的表面组成部分。我国《土地管理法》所称的土地，是指中华人民共和国境内的一切土地，包括：（1）农用地。即直接用于农业生产的耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面；（2）建设用地。即城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；（3）未利用地。是指农用地和建设用地以外的土地，即尚没有明确用途或者人类未以生物技术或者工程措施进行改造利用的土地。因此，土地不仅仅指耕地或者土壤，而是一个综合性概念，泛指以地球表层土地为基础的多因素组成的自然综合体。
土地具有以下一些基本特性：
1.面积的有限性
与其他各种自然资源相比，土地的总面积是固定不变的。随着土地生产力的提高和利用方式的日趋科学合理，土地的功能在不断地更新，不断地参与越来越多的价值创造活动。土地面积的有限性要求我们在利用土地时，必须合理规划，不能浪费有限的土地资源。
2.位置的固定性
土地是自然资源的一种，在自然生态系统中具有固定的位置，具体体现为土地的地理位置、气候状况等方面的固定性。土地位置的固定性要求在利用土地时，必须坚持因地制宜的原则，确定合理的土地利用结构。
3.功能的不可替代性
土地是人类进行物质生产不可缺少的生产资料，同时它还为人类提供所需的食物、原料和其他生活资料。因而，在人类的生产生活中具有其他自然资源不可替代的作用。这就要求人们在开发利用土地时，必须根据土地的自然特性，搞好土地的保护和利用工作。
4.生产能力的永久性
土地与其他生产资料不同，其生产能力不会因人们对土地的利用而降低。当然，土地生产能力的永久性是相对而言的，如果大规模破坏土地，则会丧失土地的生产能力，如土地沙化、盐渍化等都可使土地的功能受到损害。土地的这一特性，要求人们遵循自然经济规律，正确处理用地和养地的关系，采取有效措施，改良土壤，提高肥力，实现土地资源的永续利用。
5.地域的差异性
土地在自然界中具有一定的地理位置，不同的地域环境下有着不同的土地资源。土地的地域差异性要求人们在利用土地时，应当结合土地的自然、地域特性，因地制宜，合理地利用土地，提高土地的利用率。
（二）保护土地的相关立法
1953年，政务院公布了《国家建设征用土地办法》；1981年，国务院发布了《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》；1982年，国务院发布了《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》；1986年，第六届全国人大常委会第十六次会议通过了《土地管理法》；1988年，第七届全国人大常委会第五次会议通过了《关于修改（土地管理法）的决定》，对1986年的《土地管理法》进行了部分修改；同年，国务院发布了《土地复垦规定》；1991年，国务院发布了《土地管理法实施条例》。随着改革的深入和形势的发展，原《土地管理法》的若干规定已不能适应加强土地管理，切实保护耕地的需要，于是，1998年8月29日第九届全国人大常委会第四次会议通过了《土地管理法》（修订），自1999年1月1日起施行。修订后的《土地管理法》对原法作了全面、重大的修改，在指导思想、法律原则、保护范围和具体措施等方面，都增添了新的内容，体现了新的要求，反映出了新的特点。
修订的重点是：将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力，通过土地用途管制，加强对农用地、特别是耕地的保护；在土地用途管制的前提下，上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权、占用农用地、特别是耕地的审批权和征地的审批权；充实和完善了执法监督检查和法律责任，加大了对土地违法行为的处罚力度。同年，国务院发布了《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》。另外，与土地保护有关的还有《农业法》、《矿产资源法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《环境保护法》等。
二、土地保护的法律规定
根据修订后的《土地管理法》和相关法规，现将土地保护的主要法律规定介绍如下：
（一）土地用途管制制度的规定
土地用途管制制度是指国家为了保证土地资源的合理利用，使经济、社会和环境协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的法律规定。该制度是修订后的《土地管理法》新增加的重要内容之一。该制度与用地分级限额审批制度的主要区别，在于主要依据土地利用总体规划划定土地用途，并依法规范土地利用行为，划分土地管理权限，控制土地用途变更。根据法律的规定，土地用途管制制度的内容如下：
1.国家编制土地利用总体规划，对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。
2.各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、土地供给能力以及各项建设对土地的需要，组织编制土地利用总体规划。
3.明确规定农用地转为建设用地的审批权限。
4.上收征地审批权。
5.乡村建设用地的法律规定。
（二）土地调查统计制度的规定
建立土地调查统计制度，是为了保证科学地组织土地调查统计工作，保障调查统计资料的准确性、及时性，为编制土地利用总体规划提供依据。《土地管理法》规定：
1.国家建立土地调查制度
县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查，土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。
2.国家建立土地统计制度
县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报或者迟报。
（三）土地利用总体规划的规定
土地利用总体规划是指国家根据各地区的自然条件、资源状况和经济发展需要，通过制定土地利用的全面规划，对城镇设施、工农业布局、交通设施等进行总体安排，以保证社会经济的可持续发展，防止环境污染和生态破坏。它是实施土地用途管制制度的依据，也是保护和改善生态环境以及土地可持续利用的重要保障。
1.土地利用总体规划的编制依据
（1）国民经济和社会发展规划；（2）国土整治和环境保护的要求；（3）土地供给能力以及各项建设对土地的要求。
2.土地利用总体规划的编制原则
（1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（2）提高土地利用率；（3）统筹安排各类、各区域用地；（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（5）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
3.土地利用总体规划的编制要求