甘肃省高台县农村公共道路调研报告
农村公共道路是农村最基本的公共基础设施。党中央、国务院决定加快农村公路发展，实施“通畅工程”和“通达工程”，这是全面建设小康社会的重大步骤，是新一代中央领导人“以人为本”思想的具体体现。近年来，随着国家加大基础设施的投入，农村公路建设取得了突破性进展，但与农村经济的发展需求还有相当大的差距，农村公路建设还存在许多亟待解决的问题，农村公路发展任重而道远。因此，我们必须按照着眼现在、适度超前的原则，加快农村公共道路发展步伐。
甘肃省高台县位于河西走廊西端最狭处。2003年全县有15．89万人，其中农业人口12．93万人，非农业人口2．96万人。高台的人口结构有两大特点：一是移民较多。90年初开始，甘肃陇东、青海、宁夏三地搬迁到高台县的移民近2万人，移民集中主要在许三湾、骆驼、南华三个乡镇。二是少数民族多。在高台县居住着回、藏、维、裕固、撒拉、东乡、满等14个少数民族。2002年高台县城镇居民人均可支配收入5326元，农村居民人均纯收入311 1元。
一、高台县城乡公共道路现状
全县12个乡镇分别分布在国道312线和县道高石线、张罗线、蓼巷线周围。135个行政村均分布在乡镇中心最远10公里左右范围之内。兰新铁路在高台县境内总长50公里，运输主要靠公路。全县的交通运输网以县城为中心，国道312线为骨架，县乡道路为支干，乡村道路为补充的陆地交通道路网。
2004年高台县拥有各类汽车近700辆，拖拉机26000多辆，其中上路拖拉机10000多辆。
高台县现有公路442．6公里，其中国道65．6公里，占总里程的14．82％，县道218公里，占49．25％，乡道（包括专用道）159公里，占35．92％。在高台县442．6公里公路中，次高级路面176．81公里，占40．32％；低级路面176．81公里，占40．32％；无路面15．21公里。晴雨通车里程390．6公里。
在高台县的12乡镇中，不通柏油公路的乡镇有1个（盐池乡），占8．33％；在全县135个行政村中，不通等级公路的行政村有22个，占16．30％。
另外，在高台县218公里的县乡公路，柏油公路只占50％；在全县约400公里乡村道路中，95％的是沙土道路，只有5％左右村道路为柏油路；全县近200公里的村社道路，全部是沙土道路。
二、高台县城乡公共道路建设管理存在的问题
（一）乡村公共道路建设资金严重短缺
高台县的县、乡、村、社四级公共道路总里程约820公里，2003年建设、维护、管理总投资费用仅有103万元。按照现行的交通公共道路建设管理体制，县、乡、村、社四级公共道路的投资维护主体主要是县交通局，而县交通局的公共道路建设和维护资金的主要来源是拖拉机养路费返还款，而拖拉机养路费征收难度较大，数额有限。如2004年高台县拥有拖拉机总量约为26000辆，只有10000多辆交纳养路费。2003年全年县交通局征收到的拖拉机养路费为110万元，其中80％的返还给县交通局作为乡村公共道路建设、维护的资金，远远满足不了道路建设维护的需要。而现在修建一公里县乡道路需要20万元，修建一公里乡村道路需要15万元，2003年县交通局拥有的拖拉机养路费返还款88万元，只能新建乡村公路6—8公里。事实上，这点建设维修资金，就连维修现有的农村公共道路都不够，更谈不上投资新建新的乡村公路。
（二）公路建设政策向乡村公共道路建设倾斜不够
从高台县交通局提供的有关资料来看，近几年，省交通厅尽管对修建乡村公共道路的投资力度有所加大，每公里建设资金拨款有一定增加，但是仍然与乡村公路每公路建设的实际需要资金数额有较大差距，政策倾斜明显不够。
2003年以前，甘肃省交通厅的政策规定，新建乡级公共道路每公里省财政补助投资5万元，新建村级公共道路每公里省财政补助投资3万元。从2004年开始，甘肃省交通厅提高了新建乡村公共道路每公里的投资额度，乡级公共道路一公里投资8万元，村级公共道路一公里投资5万元。而修建一公里乡级公路需要资金18～20万元，村级公路需要资金12—15万元，实际上，省交通厅的乡村公路建设资金补助金额仍与乡村公路建设所需要的投资金额有很大差距。
但是，甘肃省交通厅对修建省级高速公路和县级公路，都是全额投资。交通厅的有关政策规定，新建一公里高速公路，省财政就全额投资1100万元；新建一公里县级公路，省财政就全额投资50万元。
（三）农村税费改革对乡村公共道路建设产生一定负面影响
农村税费改革后，高台县各乡村对农村公共事业建设都实行一事一议制，村民出资、出工都要经过村民大会讨论表决通过后，才能实施。而且村民大会所讨论的一些重大公共事业建设项目，必须要得到80％以上的与会村民赞称。
高台县农村的收入尽管在甘肃省相对较高，但是农民的生产成本和生活成本也相对较高，各种开支也比较多，大部分村民也都不愿意出资出工，进行大规模的乡村公路事业项目建设。这样，就加大了近两年高台县的乡村公共道路建设的难度。由此可见，靠一事一议的办法，建设乡村公共道路是基本行不通的。
另外，按照目前实行乡村公路建设政策，乡村公共道路建设所需要的投入，村民要负担总额的70％。村民要负担乡村公共道路的沙石备料、路基建设和劳务工，而政府财政只承担路面的柏油铺设。这样，大多数乡村公共道路建设的费用和劳务就等于让农民负担了，再加上现在所实行的政策是，农民先投资建好砂石路，经验收合格后，有关交通部门才拨款铺设柏油路面的做法。这是村民无法接受的。
（四）高台县的乡村公共道路建设负担过重
高台县的道路密度大，建设管理的负担太重。高台县的土地总面积4426平方公里，全县总人口15．89万人，县乡公路里程218公里，县、乡、村、社四级农村公共道路总里程约820公里；高台县平均每平方公里拥有乡村公共道路约0．19公里，每万人口拥有乡村公共道路51．25公里。由此可见，高台县的乡村公共道路的建设管理任务十分繁重。
由于近年来客货运量的增加，现有公路等级低、路面状况差，部分道路已经出现晴通雨阻的问题。
高台县公路建设和养护资金的来源主要是拖养费返还款，而拖养费征收难度较大，数额有限，因此公路养护和建设资金严重不足。高台县养护道班有新坝、罗城、月牙湖、六坝桥四个道班，养护全县公路214．99公里。由于高台县养护线路点多、线长，民工建勤受农村费改税的负面影响，发动比较困难，加之养护经费短缺，造成养护机械陈旧简陋，养护水平远远跟不上全县经济发展的需要。
目前高台县农村公路养护遇到主要困难有：一是乡村公路等级低、路况差，缺桥少涵，晴通雨不通。二是民工建勤难度大，由于征收拖拉机养路费，个别乡、村干部，部分社员错误地认为，既然收拖拉机养路费，那么所有道路就应由交通部门修。三是路政管理跟不上形势需要，由于受种种影响，违章建筑不能制止，打场晒粮，路肩引水，得不到解决，路政管理得不到有关部门和广大群众的支持。
随着外省区投资开发项目日益增多，各乡镇支柱产业的兴起，全县的国民经济正在快速发展，相反道路交通的滞后因素日益明显，有的线路“形通实不通”，存在“晴天一身泥，雨天能养鱼”、“晴通雨不通”的状况。开发区的路不能合理规划，没有大局意识，且修建等级低，不能发挥经济路的效益，严重影响了外地客商到高台县来进行经济贸易，高台的经济作物不能及时运出，致使农业增产不增收，支柱产业增多不增效，严重挫伤了农民的生产积极性，影响外商投资开发乡（镇）支柱产业的发展力度。因此不论从何种因素考虑，为发展高台的国民经济，均需改善农村公路等级低、路况差的状况。
三、高台县农村公共道路发展的战略目标
根据农村公共道路建设管理，为地区经济发展服务，为农民生活水平提高服务的原则，经过充分的实地调查和科学研究分析，高台交通局制定了农村公共道路发展规划。
（一）高台县社会经济发展的趋势分析
近十年内，高台县社会经济发展的基本思路是：坚持科学发展观，以经济发展为主题，结构调整为主线，改革开放和科技进步为动力，提高人民生活水平为出发点，发展区域特色农业，优化产业结构，实现富民富县目标，推进市场化、产业化、城镇化进程，促进国民经济和社会事业全面、持续、高速、健康发展。
目前，高台县的县委、县政府大力调整优化农业产业结构，实施农业产业化经营方针，将全面实施经济质量的提高和总量的扩张，形成具有高台特色的经济发展框架。为实施这一目标，县政府出台了优惠政策，积极引进外资投入。
河西区经营面积3．2万亩，2002年已种植榨汁葡萄1万亩；亚盛集团高台农场高新节水技术示范区占地面积2万亩，主要是高新节水试验，争取在3～5年内使场区生态环境有较大改善；甘肃东方农业开发有限责任公司是集试验、示范、育苗、推广为一体的综合性农场，推广和种植的花卉达139个种类，蔬菜23个种类，并辐射各乡镇。
建立无公害蔬菜、加工蔬菜、加工番茄生产基地，大力发展地栽黑木耳，把高台建成甘肃省的蔬菜、番茄生产大县。发展草蓄产业以福兴肉牛厂、光发养鹿厂等龙头企业带动千家万户的养殖业。围绕盐硝、萤石、石英砂等矿产资源依托盐化公司、氟化公司及亚盛集团公司重点搞盐藻胡萝卜素、元明粉及盐硝化工深加工项目建设和新产品开发。抓好酿酒葡萄、三倍体白毛杨、棉花、中药材、小杂粮等适销对路农产品的生产。
（二）农村公共道路布局原则
乡村公路建设规划要与小城镇建设相适应。小城镇作为农副产品的集散地和交易中心，是实现农产品价值的关键之所在。农村公路连接着产品和市场，直接服务于广大农民群众，对于开发农村经济，沟通城乡交流，加快农村全面建设小康社会步伐起着十分重要的作用。实施乡村公路“通畅工程”和“通达工程”，就必须结合本地实际，围绕小城镇建设，科学规划线路走向，要打破村组地域界限，尽可能少占用耕地，将各行政村，重点是农产品生产基地、学校及人口密集的村庄串联起来，便于人们出行、学生上学及农产品运输。形成以小城镇为中心，与主干线相匹配，上下衔接，干支结合、四通八达、完善优化的公路交通网络，才能有效发挥小城镇对周边农村经济的带动和辐射作用。
乡村公路建设标准要与当地经济发展水平相适应。乡村公路有其自身的特点，服务对象有一定局限性，主要体现在社会公益性大于经济效益，投资的综合利润率低，使用时间相对较长。因此，乡村公路建设，必须坚持从实际出发，实事求是，把实用性放在首位，充分考虑当地的自然地理条件、人口分布、交通量增长趋势、经济发展前景和资金筹措等因素，按照“先急后缓，先通后畅”的原则，优先发展经济路、出口路。要因地制宜，科学合理地确定乡村公路的技术标准，绝不能搞形式主义，搞一刀切。既要避免只顾眼前，建设标准过低，不能满足经济发展的需要，以致短期内就需重建；又要避免标准过高，出现使用率低，效能低，造成不必要的资金、资源浪费。因此，乡村公路建设一定要坚持循序渐进，分类实施。经济相对发达或发展前景好的地区，可适当提高技术标准，采取以水泥（沥青）路为主，辅之以砂石路，反之，对一些经济欠发达地区，可以砂石路为主，水泥（沥青）路为辅，优先解决晴通雨阻的问题。