1．乡镇公共行政组织的职能运作不合理
农村公共行政管理组织的主要任务是代表国家，发展农村公益事业，向农村、农民提供公共产品和公共服务。但是，多年来，甘肃乡镇一级公共行政组织运作的最大问题是，乡镇政府仅仅是上级公共行政机构有关农村农民事务政令的执行者，很少充当农村公共事务建设者的角色，向广大农民提供他们所需要的公共产品和公共服务非常有限。而上级公共行政部门下达的政令，主要是指标性的：如何管理、如何收费，强调对农村农民的约束，很少有使农民受益的公益性事业。这样，就使乡镇行政组织经常处在农民利益的对立面，从而增大了乡镇公共行政权力的运行难度。
甘肃农村税费改革，对乡镇一级财政体制冲击较大，乡镇财政的收入、开支方式发生很大变化。比如河西走廊的高台县，全县财政收入主要是农业税和农业附加税，收税方式除了农民自愿交纳之外，主要仍靠乡镇干部和村干部去一村一户地收取。村干部收齐农业税后，直接上交给县税务局，或由乡镇政府转交给县税务局，乡镇一级财政没有直接的财税收支权。乡镇一级政府的财政开支由县财政局核定下拨。这样，乡镇一级财政的开支权限、开支能力就十分有限，同时也就限制了乡镇政府进行乡村公共事业建设与管理的能力。
2．乡镇公共行政组织运行缺乏经济财力基础
乡镇政府是最基层的农村公共行政管理组织，能否保持正常运行和发挥应有作用，直接关系着农村发展与社会稳定，也关系着我们党的执政基础。但长期以来，公用经费困难却成为甘肃乡镇公共行政建设中最为突出的矛盾。
乡镇公共行政管理要正常运行，必须要有足够的财力作保证。据有关部门统计数据显示，甘肃省大部分乡镇财力严重不足，经费十分紧张。全省年财政收入在100万元以下的乡镇占到80％，乡镇财政平均自给率只有33．3％；全省有422个乡镇存在累计赤字，赤字面为34．1％，赤字额达4．25亿元，“寅吃卯粮”的现象比较严重。财政窘迫的另一个方面是乡镇财政供养人员不断增多，支出增长过快。到2004年底，全省乡镇财政供养人员已达110908人，平均每个乡镇85人。
在乡镇行政经费捉襟见肘期间，农村税费改革不断推进，农业税停止征收。随着“三提五统”等收费项目的取消，由向农民各项不合理收费而形成的乡镇财政预算外收入及自筹资金大幅度减少，部分乡镇的财政更加困难，有些乡镇公共行政甚至陷入了难以维持运行的尴尬境地。于是出现了个别乡镇政府靠举债和向企业摊派等方式维持运转，有的地方甚至出现了向农民摊派的苗头。有的乡镇电话只能接听不能打出，也没有必要的交通工具；有的乡镇取暖设备简陋，取暖费用没有着落；有的乡镇办公设备陈旧，职工差旅费、医药费无法正常报销，等等。据陇南市武都区马街镇党委书记巩永勤介绍：他们全镇有3万多人口，镇政府有60个行政工作人员，每年人均公用经费只有800元，年底想给一些先进典型发个奖，连个奖品都买不起。可见乡镇公用经费困难问题已经到了非解决不可的地步。
为了缓解乡镇公共行政经费困难问题，2005年9月甘肃省委省政府制定了《甘肃省提高乡镇公用经费标准补助办法》。《办法》规定：按照乡镇减人不减补助、增人不增补助的原则，不论乡镇规模大小、人员多少，统一按每个乡镇每年10万元的标准给予定额补助。同时提出，原乡镇公用经费来源保持不变，严禁采取调剂或置换的办法减少乡镇公用经费。但是，实际上，每年每个乡镇的实际支出都在50万元以上，省财政每年专项补助10万元，只能暂时缓解乡镇行政经费严重短缺的困难，并没有从根本上解决经费紧张问题。
3．乡镇公共行政组织缺少发展农村公益事业的实力
作为管理农村社会公共事务的乡镇公共行政组织，运行的主要任务是发展农村公益事业，向农民提供公共产品和公共服务。但是，甘肃乡镇农村经济发展水平较低，尤其是工商业经济非常落后，缺少乡镇企业为支柱的财力基础，使乡镇政府在发展农村公益事业上步履艰难，心有余而力不足。另外，目前，在甘肃各地实行乡镇财政由县级财政直接控制管理的制度，乡镇的每项支出都由县财政具体划拨，严重限制了乡镇公共行政在发展农村公益事业上的作为。
据我们对高台县三个乡镇的调查发现，南华镇的财政收入2003年为322万元，但财政开支由县财政核定下拨后，除了镇干部的工资外，行政办公费用一年不足3万元。骆驼城乡的财政收入2003年为142．5万元，县财政核定下拨的乡政府办公事务费只有2万元。巷道乡2003年的财政收入为280万元，除了乡村干部的工资外，县级财政每年只给乡政府2．5万元其他用途经费（2003年乡政府实际开支90万元）。从下拨给乡镇财政的款项和数量上就能看出来，县级财政就没有留给乡镇政府发展农村公共事业的职能或能力的空间。
因此，目前高台县南华镇、骆驼城乡、巷道乡三乡镇的政府和干部尽管已经具有了推动农村公益事业发展的意识和思路，但是乡一级的财政收入和财政支出全部由县级政府部门控制，乡镇政府每年可动用的财政资金数量非常有限，在其他公共事务方面根本没有财力和能力，也就很难在发展农村各种公益事业上有所作为。
4．国家政府有侵占农民资产的嫌疑
在甘肃农村实行的公共基础设施建设投资多元化，有侵占农民资产的嫌疑。农村公共事业基础设施建设应该只有一个投资主体，那就是国家政府。多年以来，在甘肃农村公共基础设施项目建设中，实行政府和村民两个投资主体，但是，农村公共设施建成后，作为国有资产，由地方政府管理控制，这就有侵吞农民私有资产的嫌疑。
从我们调查掌握的资料来看，近几年，甘肃农村公共事业基础设施建设大多是实行两个投资建设主体，即国家和村民。按照省交通部门2004年提出的乡村公共道路的投资建设方案：通乡公路每公里建设政府投资8万元，村级道路每公里建设政府投资5万元，而实际上，通乡公路每公里建设费用最少需要投资15万元，通村道路每公里建设资金最少需要投资10万元。这样，乡镇政府和行政村村民承担的投资份额要占到投资总额的50％左右，乡政府和村民都没有财力和能力承担如此巨额的乡村公路建设费用，乡村干部和群众也就失去了建设乡村公共道路的热情。同时还存在公共基础设施资产归属界线不清的问题。
2002年和2003年，高台县实施建设农村饮水解困工程，先后投资1597．52万元，其中，中央预算内专项资金975．45万元，占总投资的61％；地方自筹资金622．07万元，占总投资额的39％。在地方自筹资金投资的622．07万元中，受益村民的自筹资金占90％，地县财政投入只占10％。但是，农村饮水解困工程完工后，却移交给了高台县农村供水公司统一管理经营。这就存在高台县农村供水公司无偿侵占村民资产的嫌疑，以后有可能与村民发生资产纠纷问题。
5．乡镇公共行政组织的公共服务缺位问题突出
甘肃乡镇公共行政组织的公共服务缺位，主要表现在没有根据农村就业结构和农民收入结构的变化，及时调整乡镇行政服务职能，缺少农民工培训机构和劳务输出机构。
近几年，在甘肃各地农村，农民外出务工的人数越来越多，农民务工收入占的比重越来越大，表明农村就业结构和农民收入结构已经发生重大变化。2004年，甘肃全省乡村劳动力为1057．89万人，其中在非农行业就业的是294．68万人，占总数的28％。据我们调查了解，高台县外出务工的农民数量已经占到农村劳动力的40％。2004年，甘肃农民平均纯收入是1852元，其中外出务工的工资性收入为527．58元，也占纯收入的28％。在当前甚至未来很长的一个时期，农民收入增长的主要途径是农民外出务工的工资性收入，而不是从事种植业的农业收入。如何使进城务工的农民拥有城市或非农行业的生存与发展的技能，如何使进城务工的农民在城市或非农行业就业和增加收入，是甘肃乡镇公共行政组织的重大公共事务。
从提高农民的务工素质和增加务工收入的角度考虑，在全省乡镇公共行政设置农民工培训中心和劳务输出机构是十分必要的。乡镇公共行政部门结构设置必须要跟上农民就业与收入结构的发展变化的需要。为农民进行务工培训，设立专门的培训机构，完全符合政府公共服务的职能。但目前甘肃全省仍有60％左右的乡镇未建立劳务培训输出的工作机构，有的设置了机构，但缺乏编制，形同虚设。为此，省政府应该责成县乡政府部门，尽快设立劳务培训输出的机构，加强对农民工的公共服务职能。
（二）村委会基层组织运行与公益事业发展存在的问题分析
村委会是农村自治性公共事务管理机构，主要职责是负责协调与管理本村农民的公共权益，提供村庄一级公共产品和公共服务，建立和维护村庄的公共秩序。改革开放以来，甘肃农村先后经过五次村民委员会换届民主选举，完善了村民自治制度，发展了农村民主政治，健全了村委会组织机构，增强了村级基层组织的凝聚力、战斗力，促进农村经济发展和社会进步。但是，目前，甘肃各地的村委会基层组织运行及其在发展农村公益事业方面，还存在着一些问题，主要表现在以下几个方面：
1．村干部缺少发展农村公益事业的意识
在甘肃农村，村干部普遍缺少发展农村公益事业的意识，一些村干部的某些不公正行为和腐败作风，使村级基层组织在大多数村民中失去信任，使村委会的公共管理权力无法正常运作。
甘肃农村经济发展水平相对较低，大多数农民收入普遍较低，非常需要通过发展农村公益事业来提高农民的生活水平和改善农村的生存发展环境。但是，由于村级基层组织财力有限，使村干部缺少发展公益事业的意识。就是有经济实力的行政村，由于一些村干部处事不公正、作风不正，没有为村民谋取公共利益的意识，也就无法落实发展农村公益事业的承诺。有些村干部的化公为私、吃吃喝喝、损人利己、牟取私利等不公正腐败行为，造成村委会在村民中威望下降，行使公共管理权力的效益大打折扣。
比如，兰州市红古区的平安镇在2002年发生河弯村一年多没有村委会的事件，就与村干部缺乏公益事业发展意识有一定关系。河湾村在平安镇乃至红古区都是比较富裕的村。村里因征地获得了大笔补偿款，累计达到710余万元，并且多数家庭都有子女在工厂上班。但是，比较富裕的河湾村，干群关系却比较紧张。村里的党员群众反映，1998年当选的村支书承诺，要为村里办9件实事、好事，如向有关单位要回拖欠本村的征地款，给村里的道路架设路灯，把兰州铝厂已经招工的河湾村民转为城镇户口等。但他上任后却不守承诺，3年来不仅实事没办多少，反而“架空”了村委会，越权掌管村委会印章，使村主任、出纳、文书形同虚设，村里一切事情都由他一人决定，就连征地这样的大事，也不召开村民会议或村民代表会议进行讨论。征用了多少地，得了多少补偿款，都花到哪里去了，从不向村民公开。谁家有事要到村上开个便函，他竟然要收100元的“盖章费”。在多次向上级有关部门反映始终没有得到认真调查处理的情况下，村民无奈地希望在村委会的换届选举中，投票选出自己满意的村主任来当家“自治”。
2．村委会不能满足农民对公共产品和公共服务的需要
村会委作为农民自治性公共管理的基层组织，由于各种因素，无法满足农民的生产和生活所需要的公共产品和公共服务。在甘肃大多数农村，由于自治村的经济发展水平不高，尤其是农业经济的工业化程度偏低，导致农民的经济效益、纯收入较差，村委会的财政运作困难，应该给村民提供的一些公共产品和公共服务，却没有能力向农民供给。原先由行政村照顾供养的五保户，现在却需要由县财政拨款，乡政府供养；原先由行政村创办供给的农村小学，现在也由乡镇政府通过财政供给管理。目前，各地的村委会几乎在所有的农村公益事业发展上都无所作为，也难以有所作为。
村民选举村委会、村干部的目的，就是要通过村委会、村干部来实现村民的自我管理和自我服务。村委会、村干部不能解决与村民利益密切相关的公共产品和公共服务等问题，村民就不会满意村委会和村干部的工作，最终必然会影响村委会这一自治性农村基层组织的正常运作。
3．村委会缺少管理农村公益事业的职权
目前，甘肃一些城市近郊农村和经济较发达农村，公共事业已经发展到一定水平，村委会已经开始介入农村基础设施的管理活动中。但是有关部门只让村委会做事，并不给予相应的职权和费用，严重影响了村干部的工作积极性和村委会公共职权的运行。
从我们对高台县巷道乡东湾村的调研看，在农村公益事业管理问题上，村干部对县自来水公司的供水、维护、收费等公共管理环节非常不满意，主要有以下几个方面的问题：一是自来水水费摊方太大。据反映，东湾村村民的水费额外摊方量，占到每户村民实际用水量的近25％，严重影响了村民使用自来水的热情。东湾村村民自来水费摊方额太大的主要原因是，当初自来水公司在东湾村铺设自来水供水管道的质量不好，支干管道浸漏水问题严重，造成自来水供应的总表数和户表数不相等，而自来水公司又不愿意负担这一部分浪费的水费，就加大了每户村民的水费摊方数。二是只收水费而不管理。自来水公司的收费方式是：让东湾村的村干部负责收取每月或每年的村民水费，然后交给自来水公司。这样，就等于把收费管理工作转嫁到村委会，由此加大了村里的管理工作量，但又不让村委会在水费管理上提成，这等于让东湾村委会无偿向自来水公司提供水费管理服务。这种做法肯定是不合理的。三是随意停止供应自来水。如果个别村民的自来水水费一时交不上，自来水公司就随：意停止向东湾村全村供水，这样就严重影响大多数村民的正常生活，这明显不符合公共事业管理的社会服务性原则和公共利益原则。