书城政治村民委员会建设
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第13章 村民小组(1)

村民小组是村民群众开展自治活动的基本单位,是村民委员会的下属组织,也是村民委员会联系村民的桥梁和纽带。村民小组搞好了,村民委员会的工作就具有了坚实的基础,村民自治活动就具有了可靠的保证。因此,加强村民委员会建设,就必须建设好村民小组,把村民小组的事情办好。

§§§第一节 村民小组的设立

《村民委员会组织法》第十条规定,村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组。这是设立村民小组的根本原则和法律依据。设立村民小组,可以密切村户之间的联系,把党的方针政策和国家的法律法规及时地宣传到户,把乡镇政府和村民委员会布置的各项工作落实到户,同时,村民小组长生活在村民中间,与村民朝夕相处,他们可以随时了解村民的想法,帮助村民解决生产生活中遇到的各种难题,并把村民的意见、要求和建议及时地反映给村民委员会和上级人民政府,密切党和政府与人民群众的联系,避免出现村户之间的断层问题。

一、设立村民小组的意义

1.有利于完善双层经营体制

人民公社时期,我国农村实行的是“三级所有,队为基础”的经营管理体制,绝大多数地方除了村一级(生产大队)拥有土地和集体财产外,生产队也拥有一定数量的土地和集体财产,在有些农村甚至基本上是以生产队为单位进行经营和管理的。

改革后,大多数地方是在生产大队的基础上建立了村民委员会,在生产队的基础上建立了村民小组,以村民小组为单位经营和管理原有的土地和财产,适合农村的实际情况和农民的需要,丰富和完善了具有中国特色的双层经营管理体制,更有效地调动了农民群众的生产积极性。

2.有利于解决村户之间的断层

设立村民小组,可以密切村户之间的联系,把党的方针政策和国家的法律法规及时地宣传到户,把乡镇政府和村民委员会布置的各项工作落实到户,同时,村民小组长生活在村民中间,与村民朝夕相处,他们可以随时了解村民的想法,帮助村民解决生产生活中遇到的各种难题,并把村民的意见、要求和建议及时地反映给村民委员会和上级人民政府,密切党和政府与人民群众的联系,避免出现村户之间的断层问题。

3.有利于村民开展自治活动

由于历史原因,生产队曾是村民生产和生活的一个基本单元,以生产队为单位建立村民小组,村民可以在生产中互相帮助,生活中互相照顾,可以及时地参加各种活动,遇到问题及时召开会议讨论决定,向村民委员会提出各种建议,评议村民委员会和村下部的工作,使村民小组的自治活动与村内的自治活动结合起来,成为一个有机整体,促进农村两个文明建设,促进农村基层民主的进步。

二、设立村民小组的原则

《村民委员会组织法》第十条规定,村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组。这是设立村民小组的根本原则和法律依据。村民委员会的设立主要有两种情况:

1.在原来生产大队的基础上设立的;

2.以自然村为基础设立的,一般大的自然村设立一个村民委员会,小的自然村联合起来设立一个村民委员会。

考虑到上述情况,村民小组应在生产队或自然村的基础上设立。因为生产队和自然村基本上是一个完整的单位,村民居住相对集中,在生产和生活中有千丝万缕的联系,彼此熟悉,在这样的基础上设立村民小组,一方面可以不打破原来的经营格局和历史联系,避免出现财产和资源纠纷;另一方面有利于村民生产和生活,便于村民开展自治活动。

村民小组的设立还要考虑以下因素:

1.要尊重群众意愿

在划分村民小组之前,要充分发扬民主,广泛征求群众的意见,大多数村民赞同,才能得到村民的理解和支持,村民小组开展的活动,村民才能积极参加,否则,即使硬性设立了村民小组,也不会得到村民的支持,村民对村民小组组织的活动也不会有积极性。

2.要考虑村民的生产状况和职业特点

随着市场经济的发展,村民的职业呈现多元化趋势,村民的职业特点越来越明显,如果按照村民的生产状况和职业特点合理划分村民小组,可以集中农村的人、财、物,发挥农村专业化优势,促进农村社会化服务和小型合作经济的发展,增强群众的集体观念和互助协作精神。

3.要考虑民族因素

在汉族和少数民族杂居的村民委员会,如果少数民族的村民居住比较集中,可以单独设立村民小组。

另外,在交通不便、人烟稀少的地区,可以在某一个村民居住相对集中的居住点,设立一个村民小组;在村民特别分散居住的地区,也可以由临近的几个居民点合并设立一个村民小组。在城乡结合部或村、居民.“插花”居住的地区,如果村民占多数,可以设立村民委员会,把占少数的居民组成一个或几个居民小组,在村民委员会的领导下开展自治活动;如果居民占多数,可以设立居民委员会,把占少数的村民组成一个或几个村民小组,在居民委员会的领导下开展自治活动。不管其身份是村民还是居民,都必须把他们有效地组织起来,使他们依法行使民主权利,依法开展自治活动。

三、如何设立村民小组

从目前我国农村的实际情况看,设立村民小组主要有两种做法:一是根据村民的居住状况,一般以自然村为单位或以村民居住点为基础设立,这样划分方便群众生活,有利于开展自治活动;二是根据集体土地所有权关系,以地片为基础设立。我国农村土地所有权主要有两种:一种属于全体村民所有,由村集体经济组织或村民委员会经营管理;一种属于村民小组所有,由村民小组经营管理,由村民小组作为发包方,承包给村民经营。以人民公社时期的生产队为单位设立村民小组,有利于稳定土地承包关系,有利于村民开展生产,发展以家庭为单位的小型合作经济。

不管采取哪种方式设立村民小组,都必须队当地农村实际情况出发,尊重群众意愿。村民小组设立后,还要保持相对稳定性,没有特殊情况,一般不作调整和变动。

§§§第二节 村民小组的任务

关于村民小组的任务,《村民委员会组织法》没有明确的规定。一些地方从村民委员会的职责任务和村民小组的地位作用,以及农村的实际情况出发,总结归纳出村民小组的任务有以下几个方面:

1.依法经营管理本村民小组集体所有的土地、企业和其他财产

从目前的实际情况看,我国多数的村民小组都拥有一定数量的土地、山林、果园、池塘、房屋等集体资源和财产,这些集体资源和财产的所有权属于本村民小组,有的资源和财产虽然属于村集体所有,但长期由村民小组使用和管理,凝聚了本村民小组每个村民的心血。在一些地方,有的村民小组还创办了组办企业,这些组办企业有的是村民小组投资创办的,有的是由本村民小组的村民集资或合伙创办的,根据“谁投资,谁所有,谁受益”的原则,其所有权当然也属于本村民小组的村民所有,由村民小组的村民按股份或贡献大小进行分配,不断扩大再生产,发展壮大集体经济。按照有关法律规定,任何组织和个人都不能违背村民意愿,无故平调和上收,也不能“归大堆”。

2.办理本村民小组的公共事务和公益事业

不管是以原来的生产队为基础,还是以村民居住状况为基础设立的村民小组,都有一定的共同利益,有一些共同的生产生活设施和公益事业,如水、电、渠、路等,村民小组要结合组情民情,动员大家的力量,办理好本组的公共事务和公益事业,为本组村民的生产和生活提供良好的条件。

3.执行村民会议、村民代表会议和村民委员会的决议、决定

村民小组作为村民委员会的下属组织,必须执行村民会议、村民代表会议和村民委员会的决议、决定,因为这些决定和决定代表并反映了全体村民的利益,包括本组村民的利益,即使本组村民的利益与这些决议和决定发生矛盾与冲突,村民小组也必须从整体利益出发,顾全大局,坚决贯彻执行村民会议、村民代表会议和村民委员会作出的各种决议、决定,完成村民委员会布置的各项工作任务。这是村民小组的职责和义务。

4.依法维护村民小组和本小组村民的合法权益

一方面要依法维护本小组以及本组村民的合法财产权,如土地所有权和承包使用权、宅基地和房屋使用权、经营收入分配权以及村民的其他合法财产;另一方面要依法维护本组村民的公民权利和各种民主权利,如劳动权、休息权、个人隐私权、选举权和被选举权等。

关于村民小组和村民委员会的关系,《村民委员会组织法》没有明确规定,但根据二者的性质、任务、职责以及各地农村的实际情况,可以从以下两个方面理解:

(1)村民小组和村民委员会是局部和整体的关系

村民委员会是整体,村民小组是局部。因为按照我国《宪法》和《村民委员会组织法》…的规定,村民委员会是法定的自治组织。村民自治的权利、自治对象、自治区域、自

治方式、自治内容,法律都做了明确的规定,任何组织和个人都不得剥夺和侵犯。设立村民小组是为了更好地协助村民委员会组织村民开展自治活动,村民小组的活动必须在村自治的整体活动之中进行,并服从村民委员会的整体安排。

(2)村民小组必须接受村民委员会的领导

既然村民小组与村民委员会是局部和整体的关系,那么村民小组接受村民委员会的领导也是情理之中的事情,因为局部要服从整体,没有整体,局部也失去了存在的意义,就像一个人,如果身体没有了生命力,四肢再发达,也没有存在的价值。就是说,村民小组要自觉执行村民委员会的决定,接受村民委员会的领导,在村民委员会指导下开展工作,既要考虑本组村民的利益,更要考虑全体村民的利益,决不能把局部利益凌驾于全体村民的整体利益之上。

§§§第三节 村民小组会议

村民小组会议由本小组年满18周岁以上的全体村民组成。村民小组会议是村民小组的权力机构,是本组村民开展自治活动的重要组织形式。村民遇到重大问题通常要拿到会议上讨论研究,大家集思广益,形成共识后再作决定。

一、村民小组会议的组成

村民小组会议是村民小组的权力机构,是本组村民开展自治活动的重要组织形式。村民遇到重大问题通常要拿到会议上讨论研究,大家集思广益,形成共识后再作决定。村民小组的决议、决定大都是通过召开会议的形式作出的。贯彻落实村民委员会布置的各项工作,村民小组长一般也是通过召开村民小组会议的形式进行。村民小组会议也是评议村民委员会工作,监督村民委员会干部的有效形式,本小组的村民聚在一起,对村民委员会的工作和村干部的行为评头论足,好的给予肯定,不好的提出批评,并提出改进工作的建议,具有很大的权威性,容易引起村干部的重视,因为这种批评和建议是一种组织行为,不是个人行为,毕竟不是某个人或某几个人的意见,而是反映了相当一部分人的意见。

村民小组会议由本小组年满18周岁以上的全体村民组成。一般说来,村民小组会议主要是研究涉及本小组村民利益的重大事项。

二、村民小组会议的召开

村民小组会议由村民小组长主持,小组长因故出缺,可以由副组长主持,也可以由小组长委托某个村民临时主持。

村民小组会议可以定期或不定期召开。一般由村民小组长根据情况决定召开的时间。如果本小组多数村民认为有必要召开,村民小组长也应及时召开村民小组会议,而不能拒绝召开或借口拖延召开。召开村民小组会议要考虑时间和季节,能不开会则不开会,能开短会不开长会,农忙季节尽量不开会,以免耽误村民的生产时间。