书城政治各级领导者应对和处置突发事件培训手册
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第11章 应对突发事件的应急决策方法

突发事件是非程序化决策问题。由于突发事件具有突发性、扩张性、危害性、隐蔽性、连锁性和不确定性的特点,在应对突发事件危机紧急情境时,管理者必须在大量压力下进行正确决策,要求决策者在有限的时间、资源、人力和信息不准确、不充分的条件下完成突发事件的应对措施,因而与一般常规决策相比,突发事件的应急决策属于非程序化决策,突发事件的实质就是非常规决策,它具有与一般决策不同的特点和要求。

一、应急决策的特点

①以控制事态为目标。由于突发事件具有突发紧急的特点,并且事态恶化会带来严重后果,因而,应急决策的首要目标是控制事态发展。这在某些时候可能与决策的长期、最终目标不一致。

②时间紧迫性。由于事件突然爆发,演变急速,形势紧迫,只有有限的反应时间,要求决策者在短时间内作出决策。时间制约是应急决策首要因素之一。

③信息不完全、不及时、不正确。危机状态下,由于事件本身发展的随机性和不确定性,决策者不可能在有限的时间内掌握和控制所有的事态发展信息。由于常规秩序被打乱,信息的传播、获取出现障碍,往往造成信息传递不及时和信息失真。

④资源紧缺。面对突发事件,来不及对决策所需的人力、物力、财力进行充分准备,使决策可选择方案较少,并判断有明显缺陷。

⑤决策方法和过程简化。面对突发事件往往可能采取直觉判断、个人决策,决策过程大为简化,选择相对可行决策方案。

二、对决策者应急决策能力的要求

①良好的心理素质能力。面对突发事件,最大的忌讳就是仓皇失措。它要求决策者具备良好的心理素质和较强的自制力。能在巨大压力下,沉着应对,遇事不慌,思路清晰,有条不紊。

②敏锐的洞察能力。不确定状态下的应急决策,要求决策者具有敏锐的洞察力,在信息不完全、不及时甚至不准确的情况下,恰当判断形势变化。正确把握事态发展趋势,对危机未来发展提出应对预案,尽最大可能控制危机的蔓延和升级。

③果敢决断的胆识能力。突发事件的不确定性和风险性,使应急决策者承受巨大决策压力。由于事件的突发性、严峻性和时间的紧迫性,使决策者很难借助常规程序和方法进行充分研讨,决策权力高度集中于决策者个人,在很大程度上要靠自己的智慧和直觉进行决策,相应承担更多责任,这就要求决策者具备果断决策的胆识,敢于决策,勇于负责。

④良好的沟通协调能力。良好的信息沟通是保证决策得到有效贯彻的重要前提。突发事件升级的重要原因是信息沟通受阻碍。政府是信息沟通的权威机构,领导者良好的沟通协调能力,恰当与媒体等沟通,维护政府信息的权威性,获得公众信任与支持是应急决策能否取得效果的重要保证。

⑤周到细致的执行能力。领导者处在突发事件应对管理的第一线,往往既是决策者,又是执行者,需要直接面对公众,亲自处理危机。因此,必须具有周到细致的具体操作执行能力。大到总体计划拟定,小到细节处理解释,都需要亲历亲为。良好的执行力是保证决策效果的关键。

三、应急决策的简便流程

由于决策问题和决策环境的不同,突发事件应急决策在决策价值取向、约束条件、程序方法、实际效果等方面都与常规决策不同。其中,最主要的区别之一就是要求快速反应。

流程一:确认问题

1.判断问题结构是良性的还是恶性的

2.确认问题类型、范围、程度

3.找出问题的主要威胁及冲突点

流程二:分析环境

1.系统搜索事实信息

2.确认内外部优势及威胁

3.确定价值准则、决策目标和行动战略

流程三:拟定和选择方案

1.所需条件是否具备或有无变化

2.比较备选方案的优缺点

3.实施、监控及防止意外事故的附加计划

流程四:实施及反馈

1.如何降低成本和风险

2.是否保持良好信息沟通

3.意外问题和困难

4.根据反馈信息调整、修正原方案

四、应急决策方法

由于突发事件紧急性、不确定性和信息不充分性的特点,因而,应急决策一般都是非程序化决策、不确定型决策、风险型决策及半定量化的决策,是在突发危机的各种约束条件下寻找相对“满意决策”的过程。

1.科学决策法

科学决策法是指在科学决策观念和决策理论指导下,以定性为主,定性与定量相结合的一种快速决策方法。

(1)目标排序法

由于突发事件复杂性和不确定性的特点,应急决策常常面临多目标选择问题。多目标选择的难点是各个目标的相对重要性,决断出第一位目标、第二位目标,排出一个顺序。如果有N种方案可供选择,经济效益为第一目标,环境效益为第二目标,社会效益为第三目标等等。

流程一,用经济效益标准衡量所有方案,此时只考虑第一目标,共有N个备选方案,其中发现不合标准的备选方案有m个,则淘汰不符合第一标准方案,备选方案还有(N-m)个。

流程二,用环境效益标准去衡量剩余的(N-m)个备选方案,此时只考虑第二目标,发现不符标准方案有r个,则淘汰不符合第二标准的方案,备选方案还剩(N-m-r)个。

流程三,用社会效益标准衡量流程二入选的(N-m-r)个方案,淘汰不合标准的方案。

如此继续下去,目标越多淘汰轮次越多,符合标准的方案数量越来越少,质量越来越高,直到最后只剩一个满意方案。

(2)综合评分法

根据目标、准则的多少把每个备选方案分成若干个项目,再依次评判每个项目符合目标、准则的程度来确定一个分数,最后把各项得分相乘(或相加),得到备选方案的综合分数,分数高者被选中。用加法和乘法各有其优缺点。

现假设有两个备选方案,每个方案有四个评测项目,其中一个方案四项得分分别为A:1,0.6,0.7,0;另一个方案的四项得分分别为B:1,0.5,0.4,0.2。

若用加法计算综合得分:

A=1+0.6+0.7+0=2.3

B=1+0.5+0.4+0.2=2.1

A>B

用加法所得综合分数第一方案大于第二方案,按理应选择方案A,但方案A有一项得分为0,说明有一个目标它完全不能实现,所以不应入选,而用加法得到的综合分数掩盖了这一重要缺陷。但用乘法计算这两个备选方案的综合分数,则结果大不相同:

A=1×0.6×0.7×0=0

B=1×0.5×0.4×0.2=0.04

A<B

用乘法所得的综合分数第二方案大于第一方案,故选第二方案。用乘法求的综合分数能较为全面反映备选方案符合目标情况。乘数中只要有一个为0,则积必为零。与之对应,只要有一个目标通不过,则整个方案通不过。

(3)风险型决策和非确定型决策法

风险型决策是指决策者面临两种或两种以上的自然状态(客观因素),且已确认各种自然状态(客观因素)出现的可能性。决策者有明确的决策目标,多个备选方案存在决策者能控制的多种自然状态,各种自然状态出现的概率是可以测算的(更多是决策者根据实际情况和经验主观决断的),这样便可得出不同状态下各方案实施的结果。决策树法是风险型决策最常用的方法。不确定型决策的决策者同样面临两种或两种以上的自然状态(客观因素),但无法预知各种自然状态(客观因素)出现的可能性。非确定型决策常用的方法有:等概率法、小中取大法、乐观系数法、后悔值法等等。由于突发事件风险性和不确定性强的特点,决策者面临自然状态很难准确决断,且多不便量化的状态,所以,在突发事件紧急的自然状态(客观因素)应对中,难以进行精确测算,在有限的时间,更多的是凭经验、直觉直接判断或借助“外脑”进行决策。

2.经验决策法

(1)直觉经验判断法

是指面临突发事件,决策者综合运用自己的知识和经验,并凭借自己的直觉判断能力作出决策。决策者往往无法解释出整个决策依据过程,或是无法说明判断决策是否正确的根源,所以,表面上看似一种“不合逻辑”的决策,但在直觉决策快速判断决策的背后,是长期的知识和经验积累的结果,绝不是盲目的冲动或一时心血来潮的决断。

(2)先例经验判断法

是指突发事件可以参照外地的、以往的、其他不同类型问题处理结果进行类比决策。如某地突发地震时的人员疏散方案,就可以参照火灾或突发群体冲突事件时人员疏散方案处理。

(3)规则经验判断法

是指依据国家相关处理紧急事态的法律法规规定、方针和政策规定,结合突发事件的具体情况,首先按照国家法律法规一般政策处理。规则经验判断法要求决策者熟练掌握国家相关法律规定,又要机动灵活,避免教条主义。

3.外脑决策法

(1)头脑风暴法

也称智力激励法,是由现代创造学奠基人美国奥斯本提出的,是一种借助外脑,寻找富于创造性解决方案的快速集体决策法。它把一个组的全体成员都组织在一起,让每个成员都无所顾忌地发表自己的观点和看法,既不怕别人的讥讽,也不怕别人的批评和指责,是一个吸纳每个人提出的大量新观念、创造性地解决问题的最佳方法。头脑风暴法的关键是产生思维共振,智力互补,激发讨论者毫无顾忌地进行创造性思维。

(2)专家智囊咨询法

是指突发事件紧急情境下决策者并不具有相关决策的充分信息,他们的处理能力有限,甚至往往缺乏处理特定突发危机事件的专业技术知识。所以,很多情况下,应急决策者有必要借助“外脑”——专家智囊机构来帮助决策。

目前我国可以借助的专家智囊机构主要有以下三种:

①内部系统信息咨询机构。是指在各级党政组织序列中设置的参事室、政策研究室、信息室等专门从事信息搜集、政策研究的机构。

②半官方思想库、研究所等。是指以独立或介于官方和民间之间的以政策研究为目标的研究机构,例如大学的研究所、兰德公司等。他们往往可以在某类政策问题上提供非常专业、科学的帮助,他们在政府决策中扮演“思想库”角色,在很多决策中都发挥了相当重要的作用。

③民间机构、专家学者。它包括一些协会、公司研究和调查咨询机构和一些相对独立的专家学者。他们在政府决策咨询中也扮演非常重要的角色。

在突发危机决策中,专家智囊机构主要有以下几方面的作用:

第一,提供危机预警作用,为突发事件应急决策提供信息、科学预测,充当政府决策“望远镜”。

第二,运用他们的专业知识和经验,提供技术指导、支持和帮助,充当“辅导员”。

第三,发挥专业特长,提出决策供选方案,辅助政府对可行方案进行综合分析、评估。

第四,是发挥其置身事外的优势,独立开展研究与监督。