第五节 村庄政治精英的制度创新：以“村民代会议”为例
直接选举村民委员会主任和委员的制度是村级民主的关键部分。没有选举，就不可能谈论任何民主，因为选举赋予每个选民投票权并以一套程序选出尊重民意的村级领导人。只有村民选举，没有其他一系列配套的民主制度，村级民主就是有限的、不完善的，而且潜含着滥用权力的危险。因此，需要一套监督机制或权力平衡机制来防止权力的滥用。村民代大会是一个伟大的创举，它显示了中国草根政客和农民的政治智慧。它是由代参与、就重大村务进行讨论并形成决议，同时监督村民委员会工作的会议。村民代大会是村里最高权力机构，村民代会议“在原则上与新英格兰的镇民大会十分相似。”村民代大会对村民大会负责。从本质上看，村民代大会现为立法机构，作出事关村民日常生活的各种决策，村民委员会则负责执行前者的决议。
一、村民代大会产生的成因
用村民代会议代替村民会议，是地方上自行采取的一种变通方法，因为《村民委员会组织法》的规定在实际中执行起来很困难，由于以下几个方面的原因造成很难按照法定人数召开村民大会。第一个因素就是村庄人口多少或村庄规模，即规模上的问题。中国的行政村是在原来生产大队的基础上设立的，规模较大，人口较多，一般在1000～3000人，多的村达到8000人，甚至10000人。从先前的生产大队演变而来的村民委员会通常拥有相对比较多的人口，平均为1000～3000人，这样规模的人口导致村民大会难以召开。例如，宁波市十二个县市中最大的村庄共计1631户。第二个因素是一家一户的分散居住状态。特别是在多山的地区，一个行政村通常由几个自然村组成，而自然村的住户又呈散居状态。第三个因素是家庭耕作的需要。随着联产承包责任制的推广，土地被分成一小块一小块分配给农民耕种。由于农民个体的不同，每个人的忙时和闲时不同，这导致很难确保所有人都能出席村民大会。第四个因素是因为社会的流动和迁徙。
各地在实践过程中制定了各种形式或名称不一的村民代会议，如广东省雷州市松竹镇西山管理区菜园村在1997年8月成立了“菜园村村民代议政会”，这是村里的最高权力机构。在起源上，据说村民代大会于1984年最初产生于河北省正定县南楼村的“三老”会议，即由老党员、老干部、老社员代参加的会议，湖北省人大常委会于1989年通过《村民委员会组织法实施办法》，被认为是关于村民代大会的第一部省级法规。村民代大会的叫法因地而异、因时而异。1990年9月，民政部下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，第一次以中央部委文件的形式肯定了村民代会议，并要求在全国农村村民自治示范地区广泛推行。在这种形势下，一些省份制定了更为详细的细则，对村民代大会的设立过程进行引导，1998年通过的《村民委员会组织法》再次给予肯定。
到1997年，全国约一半的村建立了村民代会议制度，其中辽宁、吉林、福建、山东、湖北、四川等省建立村民代会议制度的村达一半以上。1998年10月14日中国共产党第十五届**********第三次全体会议通过的《****中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》（简称《决定》），确立了村民代会议这一制度，并且指出村民代会议是一种民主议事制度。《决定》指出，“搞好村民自治，制度建设是根本。重点是建立村民委员会的民主选举制度，以村民会议或村民代会议为主要形式的民主议事制度，以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督。1998年11月4日全国人大常委会通过的新的《村民委员会组织法》对村民代会议给予法律上的认可，并用法律条文的形式固定下来。
在许多拥有巨额集体资产的村庄，村民代大会是作为对重大村务作出决策的主要机构而发挥功能，同时也是监督村民委员会的一个机构。双桥村是一个典型的例子。位于浙江省温州市郊区的双桥村是一个富裕村，其集体资产超过200万元。注意到这种情况，村民代大会在决策过程中是一个关键的角色。
然而，在法律上村民大会和村民代大会之间的关系并不明晰。在这种情况下，一些地方已经就发展这一体制做了尝试。例如，湖南省的一个村通过村民大会授权村民代大会的方式来明晰两者关系。前者授予后者以讨论和决定重大村务的权力，后者则对前者负责。
各省、各地在其《实施办法》中又对新的《村民委员会组织法》关于村民代会议的有关规定，尤其是村民代会议的议事规则与程序作了详细的规定。1999年9月浙江省人大常委会通过的《浙江省实施＜中华人民共和国村民委员会组织法＞办法（草案）》中明确规定：“村民代会议对村民会议负责；村民代会议至少每年召开一次会议；村民代中，妇女应当有适当的名额比例；人口不足五百人的村，村民代人数不少于二十人；人口在五百人以上的村，村民代人数不少于三十人”。
简言之，在村民自治实践中，村民代会议的实际影响力与作用比村民会议要大。因为，一般而言，村民代在村中具有较高的威望，素质相对比较高，他们对村党支部、村民委员会有较大的影响力，并且，村民代会议更容易举行或运作。因为村民数量多、流动性又大，因此村民大会召开实为不易。村民代会议一般规模适中，容易召集，可以节省各项会议开支，并且容易解决会议场地。此外，村民代会议的代具有较强的荣誉感、成就感和责任感。
二、村民代会议的组织结构和职权
各地村民代会议的组织结构和职权不完全相同，有些村民代会议制度还建有常设的组织机构。浙江省瑞安市城关镇第一桥村的村民代会议设立会长、副会长和秘书长各一人，由他们组成会长会议。会长会议在会长的主持下开展工作，领导和组织村民代会议开展活动。该村规定，会长会议成员从村民代中选举产生，村党支部委员同时可以当选为会长会议成员。实际上，该村村民议事制度存在着一个金字塔的结构。
有些村在村民代会议中设立村务监督小组或村财务监督审查小组。
学者们对村民代会议的组织性质有分歧意见。有些学者认为村民代会议和村民会议是权力机构，从自治权的归属看，村民代会议与村民会议在村民自治组织系统中应为权力机构。有些学者认为是决策机构，因为根据《村民委员会组织法》的规定，村民会议与村民代会议对村内重大事务的决策具有最高权威性。有些学者认为村民会议或村民代会议是全村的最高权力机关，同时也是全村的最高决策机构。
对村民代会议的作用，有些学者给予积极的评价，有的学者认为村民代会议的组成和职权使其在运作过程中显示出独特的意义。有的学者例如白钢认为，尽管村民代会议贯穿着代议制原则，但与过去那种村里大小事情都由干部说了算而一般村民毫无权利与机会参与的做法相比较，现在的村民可以通过自己选出的村民代，来参与本村重大事务的决定，这说明了中国农民政治参与机会的增多和参与能力的提高。他将这一现概括为两个方面：一是村民代对自己不满意的提案可以行使否决权，二是村民代可以根据自己的想法提出议案。
村民代会议的职权（职能）是决定本村事务的政策措施。全国各地都有具体的规定，但规定大同小异。兹以瑞安市城关镇第一桥村与塘下镇下村的实例说明。
瑞安市城关镇第一桥村村民代会议的职权是：
（1）审查和批准村经济和社会发展规划及村民委员会的年度工作计划；
（2）审议村民委员会工作情况，监督和评议村民委员会的工作，撤换不称职的村民委员会成员，补选缺额成员；
（3）听取和审议村财务收支情况的报告；
（4）讨论决定涉及全村村民利益的政策措施和重大工作安排；
（5）听取和审议会长会议的工作报告；
（6）决定村务监督小组组成人员名单，听取和审议村务监督小组的工作报告；
（7）组织和监督实施村务公开工作，组织和领导村务民主管理活动；
（8）讨论村民自治章程（草案）、村规民约（草案）及其修改意见，审议通过试行方案并监督其实施；
（9）需要由村民代会议决定的其他事项。
瑞安市塘下镇下村村民代会议的主要职权和任务是：
（1）决定村民委员会成员的撤换、罢免、辞职和补选；
（2）否决和修改村民委员会不适当的决议和决定；
（3）听取和审议村民委员会年度工作报告，提出修改意见；
（4）对村民委员会班子及其成员的工作进行年度民主评议或民主测评，并参加对村党支部班子及其成员工作的年度民主评议或民主测评；
（5）在代中推选产生村务监督小组成员，听取村务监督小组的工作报告，审议决定村务监督小组提交会议讨论的有关事项；
（6）制订通过各种制度规定和修改村规民约；
（7）讨论决定其他重大事项。
目前，村民代会议职权的发挥和实现，还受到下列两个因素的制约：一是提案审查的制约。例如，在浙江省慈溪市的赖王村，村民代提案需报村民委员会同意后才能列入会议的议题。白钢教授认为，绝大多数地方的法规都明确规定，提请村民代会议审议的提案，“先由村党支部讨论后，再交村民代会议审议决定。”因此，他认为，“由于提案事先征得了村党支部的同意，所以经过村民代会议审议通过后的决定，也可以看作是党的政策。”二是村民代会议代产生方式的制约。不少地方村民代是由村党支部、村民委员会干部指派的，即所谓的“指派”与“派选”。即使村党支部、村民委员会不指派，但须经过他们审定，比如，第一桥村村民代候选人要经过村党支部审定后，才能提交给各村民小组组织选举，温州市瓯海区梧埏镇北村的村党支部委员是当然的村民代。浙江省慈溪市的赖王村村党支部、村民委员会成员、村里的各级人大代为村民代会议的当然代。在一些宗族势力强大的地区，村民代往往被强宗巨族所把持。这样村民代失去了代性，他们不是村民意见的代者，而是村干部的应声虫或宗族利益的代言人。
三、村民代会议的运作和评价
《村民委员会组织法》规定，村民会议或村民代会议由村民委员会负责召集。据我们的调查，不少地方规定由村党支部或村民委员会负责召集，实际上是由村党支部负责召集的。各地每年召开村民代会议的时间、次数不尽相同。瑞安市城关镇第一桥村规定，村民代会议每年召开会议不少于两次，每年1月中旬和7月中旬为村民代会议的召开时间。塘下镇下村规定，村民代会议每年召开两次，时间是3月中旬和9月中旬。浙江省慈溪市浒山镇赖王村的村民代会议每年召开四次，由村民委员会负责召集，如果遇到特殊情况或有1/3以上村民代提议，也可以临时召开村民代会议。村民代会议每次参加的人数只有达到代总人数的2/3才算有效，少于代人数的2/3不得召开代会议并形成决议。村民代会议的议题可以由村民委员会提出，也可以由村民代单独或者联合提出。村民代需要填写议题，报请村民委员会同意后列入议题，1/3以上村民代联合提出的议题必须列入会议议题。村民代会议实行少数服从多数原则，决议经全体代1/2以上通过才算有效。决定、决议一经作出，不得擅自更改，如确有必要更改，须经与会代2/3以上通过。会议所作出的决议、决定及时向村民公布、公开，由村民委员会负责实施。赖王村还规定，每次会议要作会议记录，而且工作报告、会议主题讨论情况、决结果和通过的决议或决定都必须整理立卷存档，以备后用。
那么，村民代会议是如何召开的？村民是怎么样开会的？显然它既不同于西方的议会辩论，亦不同于我国政府机关的会议，村民代会议带有浓厚的乡土气息。例如，1998年7月23日，浙江省嘉善县惠民乡张汇村召开村民代会议，共有25位村民代参加。会议的议题是第二轮土地承包，这是关系到全村人利益的一件大事。会议由村民委员会主任主持。一位村民代第一个发言，他向与会的代提出“户口从外村迁进来的人，这次土地承包给不给地？”的问题。经过激烈的争论，一位村民小组组长就这一话题作了归纳，根据少数服从多数原则，大家对此示同意。接着陆续有代提出议题，会议持续2个半小时，还有专人负责签到和作会议记录。会议最后决定，近期再召开各村民小组会议和户主会议，进一步征求意见，以期最终形成村民代会议关于第二轮土地承包方案的决议。
上述实例生动地说明了村民代会议在民主决策中所起的作用，但是我们决不能把这一实例扩大为农村生活的一般情况。在现实中，浙江省村民代会议的实践最好地说明了民主理念与现实的差距。建立村民代会议制度的村数目较小，其监督作用也有限。三门县的绝大多数村没有建立村民代会议制度，缙云县五云镇直到1998年才在7个村搞试点，绍兴市越城区城东乡则早一些，在1990年开始建立村民代会议制度。
已经建立的村民代会议制度一方面确实是扩大了政治参与，吸引了更多的村里的精英参与村级政治生活，另一方面也限制了政治参与，减少了普通村民参与村务的机会。在实际运作中，村民代会议成为村里精英人物的碰头会，未必真能代普通村民的利益，特别是村民代会议一年只开一次（或两次），其代由村党支部书记确定（如水南村），并由村党支部书记主持召集。村民代会议未能发挥其职能。
在上述背景下，各村村民对村民代会议制度认识不足。缙云县五云镇中心村自1998年8月开始建立村民代会议制度，但大多数村民对村民代会议制度不了解。当然在一些村民自治示范村，村民代会议能够发挥作用，村民与村民代对村民代会议制度是满意与认可的。
浙江省嘉善县惠民乡张汇村自1992年开始是浙江省首批村民自治示范活动试点村，该村一村民代自1993年到1998年7月，共参加过10多次村民代会议。他认为，“村民的事情村民办，我喜欢参加这样实事求是的村民代会议。”他给予村民代会议较高的评价。各级领导对村民代会议制度基本上还是给予肯定的。不过，有的地方将村民代会议与村民会议相提并论，甚至取而代之。当然，仍有些领导对村民代会议所起的作用持保留态度，认为村民代会议制度并非是万能的，不要将其作用夸大了。如果有下面几个方面的情况出现，村民代会议本身就不能解决了：1）如果决策形成后，得不到执行，这是村民代会议本身所不能解决的，就需要乡镇干部帮助督查；2）原先的决策如果不合理，有弊端，需要重新决策，这就需要村党支部与村民委员会重新讨论；3）村民代过激行动所带来的问题，以及自行开会决策，这样决策的有效性到底如何是值得怀疑的；4）如果村民委员会主任能力有限，那样就需要驻村干部帮助。
四、村民代大会与精英政治
根据一些官方报告，村民代由村民选举产生，但具体选举方式在不同地方差异很大。村民代大会的结构及其运行方式揭示了精英治理这一原则。村民代大会大体上由三种类型的村民构成：前村干部或村民小组干部，“能人”、村里德高望重的长辈、共青团和村妇女组织以及民兵组织代，退休回老家的退休干部。
依照瑟斯顿在吉林省梨树县所做的调查，“村民代似乎是村里资格老地位高的人，大部分都是受尊敬的男性村民，很多曾经是人民公社体制下的生产大队队长。”在湖南省临澧县白鹤村，村民代几乎包括了所有身份显赫的人物。我自己的调查也同样肯定了他们的观察结果。例如，浙江省杭州市西湖区三墩镇某村总计有51位村民代。所有代至少都有初中学历，其中13人为党员，他们的家庭收入都高于村平均收入水平。这个镇其他村庄也存在相同情况，所有代都是村里身份显赫的人物。这些人都是农村社区的精英，通过村民代大会，他们在村务上的发言权要比普通村民大得多。他们的声音很容易被他人听见并且得到认同。基于这种理解，村民代大会就是一种精英政治，有足够的事实确认了这一观点。
五、民主的意蕴：第三种政治力量与基层民主的深化
在一些村庄，村民代大会已经成为一股重要的第三政治力量。一个活跃的村民代大会可能会促进村庄权力的扩散，推动真正的政治竞争。在某种意义上，村民代大会的活跃出现，其重要性甚至大于选举出来的村民委员会，因为前者能在乡村治理层面上保证责任与透明。进一步讲，村民代大会制度的建立揭示了基层民主已经开始超越简单的选举并朝民主治理、民主决策、民主监督迈进，并且精英们还能从会议活动中养成遵守“政治游戏规则”的习惯。村民代大会有助于把村民自治内化为一种村民自治文化，这种文化又进一步支撑起整个基层民主并促进其健康发展。
六、理论讨论
（一）村民会议：直接民主理念的不可操作性
在讨论村民自治和地方民主时，直接民主理念不断在影响人们的思维。例如，由村民会议直接作出有关村务的重大决策；村民代会议必须对村民会议负责；村民会议是村里的最高权力机关，也是村级权力的最终源泉。
有的学者认为，村民代会议的权力是有限的，这是因为“它的权力只是村民同意转让或村民会议愿意授予的一部分权力。”有些地方法规与自治章程对此亦有明文的规定。瑞安市第一桥村村民代会议制度规定，“村民代会议是村民会议的常设民主管理机构，行使村民自治的民主决策权、民主监督权、部分选举权以及其他民主权利。”
上述理念不少是空想，如前所述，除少数村成功地通过村民大会罢免腐败的村民委员会主任之外，村民大会几乎很难召开。一个不能或很难召开的村民大会怎么会有最高的权威？村民代会议对村民会议负责仅仅是一句空话。
此外，村民大会作出决策容易受到民众情绪等非理性因素的影响。当然，在村民大会上，让普通村民参与讨论村里重大事务是一项不可忽略的民主任务，但是，直接民主未必能成为村级政治生活中不可缺少的一部分。从比较政治角度来看，被誉为工业直接民主的南斯拉夫的工人自治实践往往产生均分产品的决定，结果不利于工业再发展和资金积累。所谓西方乡镇民主会议的发展前景也未必美好。以澳大利亚为例，联邦政府为节省政府开支，鼓励并强行推广地方政府合并，镇区规模变得更大，镇区往往由官僚机构来领导，地方直接民主越变越少了。再如，1960年许多大学盛行学生和教员共同管理学校。今天，许多带有直接民主味道的委员会（如分配研究资金委员会）只能支配少得可怜的资源，学校行政领导单方面就可以决定各种政策。大学中残余的直接民主已被市场化的高等教育政策和制度所代替。
更为重要的是，许多人对政治不感兴趣。近年来，美国选举只有50%多一点的选民参与投票，这还只是数年一次的选举，如果是直接民主，需耗费更多的精力和时间。现代化的职业分工，使得相当一部分人不愿为所谓的“直接民主”而浪费自己的时间。“麦当劳世界”使大多数人成为消费者，它在全球日益扩展的规模和速度远远超过直接民主发展的速度。难怪直接民主论者一谈起“麦当劳世界”就会勃然大怒。
总而言之，直接民主要求全民参与政治决策过程，现代化要求科层制，由此产生了日益繁杂的专门化的社会分工。在任何一个国家的国民中，尤其是村级政治生活中，“政治人”总是极少部分。不管直接民主理论者如何呼吁，他们仍不过是极少部分“政治人”中的极少数。一旦他们将其理论付诸实践，他们必然要声称是在为其他人实行直接民主，这时他们就已经在以各种不同的形式实现“间接”民主了。
（二）村民代会议：“代议制民主模式”的问题
有的学者认为，“村民代会议实质上贯穿着代议制原则，它是农民政治参与的代议机构。”有的学者认为，因为村民代会议是在村民会议难以召开的情况下产生的，因此，它实际上是由村民委托他们的代行使其权力，是具有代议性的权力机构，是村民会议的重要补充形式。不少地方法规、村民自治章程对此都有明文的规定。比如，浙江省瑞安市《塘下镇下村村民代会议制度》规定，“村民代会议是村党支部领导下的村民民主议事机构，代村民行使村务民主管理职能。”由此可见，代议制民主模式在中国村级民主制度设计中已经起到了不可忽略的作用。
用“代议制民主模式”来看待村民代会议也有思想上的误区。
第一，代议制民主原则能否搬到村级民主是一个可以讨论的问题。众所周知，代议制民主是从直接民主中演化而来的，最早的直接民主产生于古希腊雅典城邦，当把民主理论运用到现代国家结构中时，直接民主就显得不可操作了，因此代议制民主应运而生。这里关键的因素是政治生活的规模，代议制民主面对的是国家政治生活，相反，村级民主规模小，只发生在村一级，我们能否搬用代议制原则及理念是值得讨论的。
第二，村级直接选举产生村民委员会主任的后果之一就是村民委员会主任和村党支部的权力关系成为一个很复杂的问题。村民代会议的建立，使这一原来就尚未理顺的权力关系更为复杂。从权力的多元化、权力平衡的角度来说，这确实是乡村民主化的一个重要组成部分。但是，正如有的学者所说，在行政村一级，建立村民委员会和村民代会议是一个双重架构。在这种架构下往往使村里为一点小事而相互扯皮进而产生矛盾，工作效率低。因此，在村民自治的实践中，由村党支部书记主持村民代会议就不足为奇了。因为这种做法可以保证党对村民代会议的领导。正因为如此，地方官员不断强调党的领导地位，是使得权力能够顺利运作的保障。
第三，村党支部、村民委员会和村民代会议三个机构正常、合理、高效的运作需要配合精神和政治艺术。这样村级干部的素质就显得极为重要，村干部必须学会在权力的平衡、牵制中，追求工作的效率和对村民负责。缺乏政治艺术，“代议制民主理念”往往成为一种扯皮政治而被抛弃。
第四，要建立好村民代会议制度，其政治成本也很高。除了村民选举村民委员会之外，村民代必须由选民选出。委任或当然代都有不能体现代议制的特点。选举村民代本身就有政治成本，此外，有些村设立村民代会议会长，又需要付工资或误工补贴。在一个小规模的村庄，建立村民代会议制度的成本能否带来它所应得到的回报，也是一个值得考虑的问题。