御前会议结束后，袁世凯马不停蹄地回到天津。1906年8月29日，袁世凯委派天津知府凌福彭和金邦平筹办天津府自治局。八国联军撤出天津后，凌福彭随袁世凯接收天津，并到日本考察后创办了直隶工艺总局，成为袁世凯的心腹；金邦平毕业于日本早稻田大学政法科，是袁世凯的洋务文案和北洋常备军督练处参议，袁夸赞其“才识明通用，安详谨饬”，“志趣纯正，才识闳通”。[32]
预备立宪就是调整未来权力格局的过渡期。御前会议决定仿日本政治体制改革，地方自治的试点成功将决定该地方督抚未来在权力中枢的地位。袁世凯要求自治局“招募在日本留过学者、从法政学校毕业者及官绅入局”，他还特别强调“此次法政毕业官绅即均调派任使，俾资练习，分赴各属会同地方官办事；另选学识最优者在局参议佐理”。自治局成立后，14名管理干部都是有一定功名的官绅和绅商，超过一半的人曾到日本留学或考察。[33]
袁世凯对天津的自治极其重视，他的目的非常明确，就是为了能在立宪的时候占据领导地位。袁世凯要求“所有章程节目参以本国风俗分别缓急妥议施行”。他在对自治局的官员们训话时强调，“此为他日宪政先声，至关紧要”。[34]
天津自治局很快出台了《天津县地方自治公决草案》，袁世凯亲自划定自治应办、议协和监察事项范围，在筹办之事中加入四乡巡警、小学堂及宣讲所。作为全国第一部具有法律效力的地方自治草案，在袁世凯的亲自主持下，经过了19次的修改。袁世凯告诫自治局的官员：“此次试办地方自治，为从前未有之事，凡在官绅，务必和衷共济，一秉大公，以为全省模范。”[35]
御前会议期间，无论是瞿鸿禨还是铁良，均以民智未开为由，希望立宪推迟。袁世凯将天津自治升级为预备立宪期间的试点，要求天津县议事会要以“准备地方自治为宗旨”，培训劝办人员，在全县以及直隶全省宣传和普及地方自治的知识，“以期家喻户晓，振聩发聋”。袁世凯对推行进度、规模、方式方法等进行了十多次批示。[36]
《新官制改革案》逼得太后要跳湖
1906年9月1日，光绪皇帝签署了“仿行宪政”的命令，宣布中国将“仿行宪政”，做到“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，“以立国家万年有道之基”。命令中提出，现在“民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民荫昭大信”。根据御前会议的决议，宪政改革决定“从官制入手”，“将各项法律详慎厘定”，“广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政”，“以预备立宪之基础”，命令对立宪期限要“视进步之迟速”而定。[37]
光绪皇帝的命令一经昭告天下，清政府执政精英中的保守派也不得不面对一个现实，只有宪政才是清政府立国的万年之基，对抗宪政者，将是改革的淘汰者。改革意味着利益重组，清政府执政集团找出民智未开这个理由，为中央与地方督抚、清政府权贵与汉族权臣、清政府执政集团内部、立宪派官僚内部的利益博弈留下一个“预备立宪”的空间。
在第一天的立宪御前会议中，地方督抚唯有袁世凯一人，可谓督抚执宪政之牛耳者。盛宣怀安插在京城的坐探很快发现，在袁世凯的天津自治试点中，参与者多数是有留日背景的士绅和社会名流。袁世凯这么做一方面是为涌向城市的基层精英提供参政议政的空间。而且这种借助社会力量弥补地方政府管理不足的自治，为直隶辖区的社会稳定提供了治理范本。更重要的一方面是，袁世凯以得预备立宪、地方自治等方面之先机和在全国的示范性，为立宪后自己能够进入权力中枢捞取重要的政治筹码。
1906年9月4日，慈禧太后在颐和园召开官制改革编制大臣会议。
官制改革编制大臣会议的名单中除了考察大臣载泽、军机大臣与各部尚书外，袁世凯成为唯一的地方督抚代表。由此不难看出，袁世凯在天津未雨绸缪的自治试点已经得到慈禧太后的首肯。9月6日，编制馆设于恭王府的朗润园，张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊派出的代表作为参议进驻编制馆。袁世凯举荐了一大批有日本留学经历的精英进入起草、评议、考定、审定委员会。[38]
袁世凯成了编制馆的实际控制者。他很快拿出了一份《新官制改革案》，明确撤销军机处，建立责任内阁制。改革案规定内阁由总理1人，副总理2人，各部尚书11人组成。责任内阁“辅弼君上，代负责任”，“凡用人、行政一切重要事宜”，均由总理大臣“奉旨施行”，并有“督饬纠查”行政官员之权。责任内阁保证“立法、司法、行政各有责任，互不统属”。
改革案讨论会在朗润园召开，作为会议的主持者，奕劻是清政府执政精英中最老成持重的领袖级人物，他将是内阁总理的内定人选。在讨论改革案时，奕劻站到了袁世凯一边。军机大臣荣庆只能专管学部，铁良出任副总理就意味着要交出财政权和兵权。铁良立即将矛头对准了以袁世凯、张之洞为首的地方督抚，“立宪非中央集权不可，实行中央集权非剥夺督抚兵权财权，收揽于中央政府则又不可。”
官员们正在朗润园激烈交锋时，一大群太监跑到颐和园，齐刷刷地跪在慈禧太后面前号啕大哭，原因是《新官制改革案》作出了裁撤内务府的提案。内务府是太监的家，一旦内务府裁撤，则意味着这个已经存在千年之久的特殊群体将无家可归。太监们的号啕大哭令清政府宗室王公们热血沸腾，他们立即攻击崛起的汉族官僚集团。慈禧太后寝食俱废，非常无奈地抛出一句话：“我如此为难，真不如跳湖而死。”[39]
在太后发出“跳湖而死”之无奈的背后，体现出的不仅是一个王朝的疲惫不堪，更是一种体制的疲惫。这边慈禧太后欲跳湖，那边在朗润园的辩论会上，载泽弹劾袁世凯“假立宪以粉饰虚文，借改官制以驱除异己”，而年轻的醇亲王载沣在跟袁世凯辩论时“强词驳诘，不胜，即出手枪”，载沣的手枪顶在袁世凯的胸前，厉声喝斥袁世凯：“尔如此跋扈，我为主子除尔奸臣！”[40]
天津的试点让袁世凯掌握了组阁的筹码，可是朗润园的手枪让袁世凯出了一身冷汗。清政府执政集团企图通过推动宪政以保皇权永固，可是改革案的讨论已经闹得满城风雨。各种利益集团的冲突在不断加剧，政坛的动荡令慈禧太后疲惫不堪，袁世凯很快就失望地看到慈禧太后的“五不议”：第一，军机处之事不议；第二，内务府事不议；第三，八旗事不议；第四，翰林院事不议；第五，太监事不议。
袁世凯放权，以退为进
袁世凯决定转移战场。
1906年7月31日，日本成立了关东都督府，作为在南满殖民统治的工具，美国人对此相当愤怒。因为在日俄战争之前，日本向美国承诺“愿在满洲维持门户开放”，美国大力扶持日本战胜了俄国，可是战后日俄突然结盟，“保护两国在南满势力”，[41]日本对美国的承诺成了空头支票。美国不甘心被日本排挤在东北权益圈之外，决定转移联合目标。
东北是清政府执政集团的根据地，一直实施军府制度，在黑龙江、奉天、吉林各省设将军，将军之下设副都统、总管、协领等，分为驻防和民政两个系统，两者属于各不相辖的管理机构。“事权不一，政令歧出”，导致军政管理一片混乱，给以日本、俄国为首的列强可趁之机。袁世凯看出了东北的政改机会，必须建立多元功能及制度化的官僚行政组织，才能确保帝国在东北的利益。[42]
1906年9月，在袁世凯的运作之下，中央准备在东北实行立宪国家试点。慈禧太后特派商部尚书载振、民政部尚书徐世昌前往东北以查办事件为名，实地勘察。慈禧太后在派遣命令中对根据地东三省的“民物凋残”痛彻心扉，“深宫惓怀民瘼”，“弥深廑念”。慈禧太后对根据地的立宪改革试点作出重要批示，“该省当兵燹之余。亟应培养元气。固植根本”。[43]
3个月后，载振、徐世昌东北考察团在提交的考察报告中提出，“东三省比岁以来，叠遭变故，创巨痛深，为二百余年所未有”，“事势至此，犹不亟图挽回之术，则此后大局，盖将无可措手”。现在，中国对东三省“拥领土之虚名”，日俄“攘主权之实利”。报告毫不客气地指出，东三省“旧时行政官已无效力”，必须进行官制改革。[44]
1906年11月6日，中央颁布了新官制。新官制令袁世凯相当失望，11个部委的13个大臣、尚书中，满人占7席，汉人仅占5席，蒙古人占1席，尽管外务部尚书由汉人担任，可外务部尚书之上又设有管部大臣和会办大臣，均由满人担任。清政府执政集团打破了以前“满汉平衡”的游戏规则，重用满族官僚，崛起的汉族官僚集团的心理平衡立即被打破。
两天后，袁世凯向慈禧太后提交了辞职报告，除直隶总督以外的八项兼职全部辞去。更让清政府执政精英们意想不到的是，袁世凯主动交出北洋六镇中的一、三、五、六镇兵马，交归陆军部指挥，自己只掌握第二、四镇，因为“直隶幅员辽阔，控制弹压须赖重兵”，所以仍须由自己掌握。同时，袁世凯以检阅新军南北秋操为名请调出京，以避清政府执政精英之锋芒。
袁世凯远离北京还有一个重要的交换条件：东三省自治。
东三省成了日俄控制区，清政府执政集团相当的难堪。袁世凯的政治盟友、换帖兄弟徐世昌警告：“东三省之安危存亡，非仅一隅之安危存亡而已，中国前途之交替，实以此为枢纽。”很快，慈禧太后任命徐世昌出任东三省总督，希望徐世昌“慎选廉吏，广辟利源”，在东三省进行官制改革，“各直省官制先由东三省开办俟有成效逐渐推广”，“以树新政之风声”。[45]
东三省成了地方官制改革的国家试点区。除了东三省总督由徐世昌担任外，在中央的三省行政长官任命名单中，在朝鲜就与袁世凯相识，对袁世凯唯命是从的唐绍仪出任奉天巡抚；袁世凯曾经向慈禧太后举荐，为其写下了“近畿循史第一”好评的朱家宝出任吉林巡抚，遗憾的是，朱家宝未到吉林，袁世凯的幕僚陈昭常接替朱家宝出任吉林巡抚；唯袁世凯马首是瞻，直接认袁世凯为干爹的段芝贵出任黑龙江巡抚。袁世凯名义上退出中央，但北洋集团实际上垄断了东三省的官场，北洋集团成了地方官制改革的先锋。
风云诡谲的丁未政潮
盛宣怀又一次密谋入主轮船招商局
远在澳门的郑观应收到了盛宣怀的密电。
“徐雨翁（徐润）因其子洋布亏折数十万，将要自退。”盛宣怀在密电中告诉郑观应，袁世凯将轮船招商局收归北洋后，任命徐润为总办，可是徐润的儿子做生意巨亏，现在徐润有隐退之意。“回念从前创成此局，谈何容易，岂能听其溃败耶”？盛宣怀觉得轮船招商局要想持久不败，“断不可归官场经理，惟有全归商办之一法”。[46]
盛宣怀觉得时机已经成熟。光绪皇帝签署了预备立宪命令后，中央官制改革重组了商部，主管工商实业的部门已经重组为农工商部，部长为奕劻的儿子载振。农工商部新规定，允许企业商办注册。盛宣怀给郑观应的密电中提出：“将轮船招商局改归商办，赴部注册，如有应禀之事，与部直接，毋庸官督。”盛宣怀决定通过商业与政治手段，让轮船招商局摆脱袁世凯的控制。
陶湘，江苏武进人，盛宣怀的同乡。1902年，盛宣怀举荐陶湘出任京汉路养路处机器厂总办，陶湘由此成为盛宣怀的心腹。1906年，北京召开立宪御前会议期间，陶湘一直在京逗留，成为盛宣怀的京师坐探，他不断以《齐东野语》为暗号，向远在上海的盛宣怀传递京师情报。历次御前会议、官制编制馆会议、政治派系联络斗争等敏感信息，陶湘均在第一时间传达给了盛宣怀。
陶湘还给盛宣怀传递了一个非常重要的情报，军机大臣瞿鸿禨与袁世凯暗斗汹涌，瞿鸿禨抓住袁世凯“欲乘机行责任内阁制，俾奕劻以总理大臣握行全权”的政治目的，多次“短袁于太后，谓其专权跋扈”，并提醒慈禧太后，“袁世凯热衷于设立责任内阁，祸心弥天，万不可批准。”1906年11月6日宣布的中央官制命令证明，慈禧太后“采鸿禨之议”。[47]
军机处得以保留，袁世凯未能如愿坐上内阁副总理的位置，相反瞿鸿禨接替了袁世凯的位置。官制命令宣布后，袁世凯自动辞去除直隶总督之外的所有职务。慈禧太后立即批准了袁世凯的辞呈，盛宣怀由此判断，慈禧太后开始疏远袁世凯。
北京的政治风气给了盛宣怀夺回轮船招商局的信心。更重要的是，现在轮船招商局的股东们对北洋已经忍无可忍。1903年至1906年，“四年之内，产业既有减无增，公积亦有少无多”，“亏空百万，局势日颓”，可是袁世凯毫不在意股东们的利益，除了让轮船招商局大宗认购北洋公债外，“北洋提去用款每年数十万”，“各股东畏官如虎，敢怒不敢言”。[48]
袁世凯太缺钱了。开平煤矿被英国人侵占，津沪电报局又是个烧钱的工程，成不了北洋集团的提款机。他在天津搞地方自治试点，经费只有盐商振德黄家的报效银8万两和罚款银5500两，尽管有大批留学日本的精英加盟，但有经济实力的新型绅商依然袖手旁观。只有轮船招商局每天都有大量的现金流入，自然成为袁世凯的小金库。