为此，中央政府和有关部门企图催生草根性农村金融服务机制和机构，从2004-2007年连续4年的中央1号文件均可发现这一点。要“建立金融机构对农村社区服务的机制”，“通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为三农服务的多种所有制的金融组织”（2004）；“探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”（2005），“在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织。”（2006），要“大力发展农村小额贷款，在贫困地区先行开展发育农村多种所有制金融组织的试点”（2007）。
也许正是有鉴于此，2005年5月开始，中国人民银行和地方政府开始推动了主要由社会私营资本参与的“只贷不存”小额贷款公司的试验，并于2005年12月27日在山西平遥、2006年4月10日在四川广元、8月15日在贵州江口、9月18日在陕西户县、10月12日在内蒙鄂尔多斯总计建立了7家“只贷不存”小额贷款公司。2006年12月20日，中国银行业监督管理委员会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发〔2006〕90号），调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛，“积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设以下各类银行业金融机构：一是鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。二是农村地区的农民和农村小企业也可按照自愿原则，发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作组织。三是鼓励境内商业银行和农村合作银行在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司。四是支持各类资本参股、收购、重组现有农村地区银行业金融机构，也可将管理相对规范、业务量较大的信用代办站改造为银行业金融机构。五是支持专业经验丰富、经营业绩良好、内控管理能力强的商业银行和农村合作银行到农村地区设立分支机构，鼓励现有的农村合作金融机构在本机构所在地辖内的乡（镇）和行政村增设分支机构。”并于2007年1月22日颁布了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》及其相关组建审批工作指引。首批确定在内蒙古、吉林、湖北、四川、青海和甘肃等6个省（区）试点。截至5月31日，6个试点省（区）共有18家新型农村金融机构开业，其中村镇银行9家，贷款公司3家，农村资金互助社6家。
（2）从试图用单一改革模式解决农村金融问题的思路转向多渠道推进农村金融组织体系创新，建设多元化的农村金融服务体系。
2003年开始试点的新一轮农村信用社改革以前的农村信用社制度创新实践，已经毫无争议地证明，中国农村金融组织制度创新，不能冀望于一种模式，也不能将农村信用社制度创新的成功视为农村金融改革的成功，不能忽视多样化创新的需要。所以，2003年开始试点、2004年全面启动的新一轮农村信用社制度创新，不存在最优模式（何广文，2003），不搞全国“一刀切”，不在全国范围内推广一种模式，即使在一个地区，也可以多种模式同时并存。
同时，在农村金融市场领域，培育其他金融组织，如担保公司、农业保险公司、典当、租赁、信托投资公司等。
四、农村金融组织创新对策
农村金融组织机构建设，需要立足于四点：（1）有利于克服信息对称；（2）有利于克服缺乏抵押品所带来的农户和微小企业融资困境；（3）增加金融资源对农户的“可得性”；（4）以市场化模式来增进金融效率。
非正规金融虽然具有一定程度的信息优势，但这种优势只限于小范围内相对固定的客户，且对地缘、人缘、血缘关系的要求比较苛刻。随着交易范围的扩大，这一优势将不复存在。而正规金融机构具有功能完备的硬件设施平台和信息共享系统，因此，随着交易数量的增加，正规金融的信息共享优势将更加突出，边际信息成本也会日益降低（刘民权，2006）。因此，作者认为，农村金融领域，适合于豪门与草根共舞，正规与非正规并存。为了增加农村金融供给，完善农村金融体系，培育竞争性农村金融市场，无疑是一种较为正确的思路。创新农村金融组织制度，需要考虑三个层次：
第一层次，构建能够在竞争的基础上为农户和微小企业提供零售金融服务的金融机构体系，包括非政府小额信贷组织、私营和国有商业银行、邮政储蓄银行、信用合作社、以成员为基础的社区金融组织（社区发展基金、社区信用社等），以及其他一些非银行金融机构，如金融公司、保险公司等。同时，非金融机构实际上也常常是金融服务的重要提供者。
第二层次，构建保障竞争良性运转的制度基础。包括完善金融机构评级体系、审计监督机制、支付体系、流动性保障机制，以及创造有利于这些零售金融机构进入国内外货币和资本市场的机制，如创造投资基金发行、债券发行、资产证券化等的机制。建立健全的存款保险制度，为多元化发展的农村金融体系提供运转的制度保障。提高信息披露水平低。
建立农业保险和农村保障机制，通常对资金供给者和需求者均会产生激励作用。要从系统的角度考虑整个农村金融改革的问题，要把农村金融改革和整个金融的改革融合在一起，不应该分开考虑。应该在一个大的框架下总体推进。保险、社会保障、其他非银行机构发展的问题，这些都是需要综合考虑的。
第三层次，培育良好的政策环境和恰当发挥政府的作用。政府通常也通过一些信贷项目扶持农户和微小型企业，但是，必须建立在不破坏市场公平的基础上，同时，要有利于微观活动主体市场地位的强化。金融体系实现其功能的前提是市场化运作，根据资金供求情况，通过市场化的存款利率吸纳剩余资金，并通过市场化的贷款利率配置资金。
完善监管手段和监管机制，保证监管的独立性和监管的有效性。并且，需要政府参与培育良好的金融生态环境。从一些地区农村信用社农户小额信贷的成功运作案例中，可以发现，地方政府参与下培育的健康的信用文化、金融生态环境，是小规模银行金融机构良性持续生存的环境基础。
构建能够在竞争的基础上为农户和微小企业提供零售金融服务的金融机构体系，需要多种路径同时推进。其主要路径无外乎两个方面：一是整合县域金融存量资源，发挥现有金融机构的作用；二是改善县域金融资源增量配置结构。并且，存量资源整合与增量配置的改善，是相互促进的。不论是存量整合，还是增量改善，均应根据农村金融需求特点。以国有大型为主的正式的金融制度安排，难以适应农户经济为主的小规模融资需求。与农户和农村微小型企业信贷需求特点相适应的农村金融机构，更多的应该具有地方性、区域性、小型化、草根性、非正式性等特点。因此，构建地方性、区域性、小型化、草根性为主要特征的农村金融机构体系是解决目前农村金融市场供求矛盾的最佳选择。
1.以地方性、区域性、小型化为核心，探索县域金融存量资源整合的路径。
较多地区农村县域范围内，从金融机构种类角度而言，已经呈现一种多元化局面，但是，县域范围内，农户和农村微小型企业能够享受到的金融供给的多元化，却没有能够相应出现。对于较多传统农区、欠发达地区县域乡镇，在现有的商业信贷市场机制下，要依靠现有的商业性金融机构，实际上也是有难度的。因此，县域金融存量资源整合，必须要有新的思路。
（1）整合县域农村信用社资源。2003年开始试点、2004年在全国范围内开始全面推进的农村信用社系统新一轮改革，实际上是在做大法人、增强实力的原则下推进的，是较为正确的选择，但是，改革的结果却不利于金融机构的多元化，建议在农村信用社还没有统一法人地位的县域，停止统一法人，允许经济实力较强的乡镇信用社兼并和收购实力较弱、或者是经营不善的乡镇农村信用社，或者是允许民间私人资本收购乡镇农村信用社，以在县域范围内形成更多的可以跨乡镇经营的地方性、区域性、小型化商业银行。
（2）将县域范围内的国有银行的分支机构改造成独立法人，成为国有银行控股的地方性、区域性、小型化商业银行，以彻底改变国有商业银行抽吸农村资金的局面。在我国行政主导、集权体制下，是完全可以做到的。政府有能力将分散的具有独立法人地位的农村信用社整合成准国有的金融机构，也有能力将国有金融机构拆分。与将农村信用社整合成准国有的金融机构相比，将国有的金融机构拆分，对于改善县域范围内的农村金融供给，特别是对于改善农户和农村微小型企业的信贷可得性，更有意义。
（3）通过立法形式将商业银行推入农村金融市场，或是促进商业银行业务创新和客户群体下移，增加商业银行在县域内的资金供给。在利润至上、商业原则、市场主导的时代，大型商业银行退出传统农区和欠发达地区县域，是具有经济理性的，在财务上是合理的，但若要使商业银行增加对县域范围内的信贷投资，一是倡导商业银行创新业务，采取不同于商业信贷市场上的业务交易方式对农户和农村微小型企业放贷，下移客户群体；在一些传统农区和欠发达地区县域，实际上不是没有金融机构，更多的是服务缺乏的问题。在现有的服务机制下，农户和微小型企业没有机会获得贷款。现有金融机构的服务方式需要改进、有效的商业信贷市场需求可能不足。二是制定美国《社区再投资法》类似的法律，使在县域范围内展业的金融机构在一定县域内吸收的资金再投资到县域的部分保持一个合理的比例，迫使商业银行增加对县域经济的信贷。三是建立以贴息为主要表现形式的导向机制，由财政对银行发放的农业贷款给予贴息；或是建立以担保为基本条件的保障机制，由中央财政和地方出资成立各类担保公司，为银行向农村和中西部地区的贷款提供担保，解决银行的“后顾之忧”。课题组认为，在市场经济主导的时代，补贴会扭曲市场行为，导致价格失真，并且以倡导补贴政策为中心的政府主导型“传统农业融资理论”被以培育市场为中心的市场主导型“农村金融市场理论”替代，以及农村金融的国际经验，已经从理论和实践两个角度证明，依靠补贴不能解决农村金融问题。
（4）要强化政策性金融机制。政策性金融不仅仅是政策性信贷，还包括政策性保险、政策性担保机制等。另外，还要包括财政的救助、补贴。同时，要坚持政策性金融的市场化操作原则。
2.以私有、非正式为原则，探索改善增量结构的路径。
（1）民间以非正式金融形式进行的改善金融增量配置结构的努力，是多种多样的，但在这些努力中，以自发创新的农村资金互助组织、农村社区发展基金两种模式，最具有可持续发展的能力和制度基础。特别是要鼓励与农村经济合作组织共生的、以成员为基础的、建立在血缘、地缘、人缘关系基础之上的资金互助组织的发展。2006年底，我国已有各类经济合作组织15万个，不但已具有广泛的合作基础，而且也是可以开发利用的巨大的组织资源。不过，这样的组织需要《合作金融法》的保障，这样的法律框架在中国还不存在，加快合作金融立法的步伐是大有必要的。
（2）要鼓励公益性小额信贷组织的发展。传统农区和贫困地区，大多数农户有资金需求，但不是有效的商业信贷需求，同时合作能力不足，因此，更需要公益性小额信贷机制的服务。
（3）鼓励以私人资本为主体的只贷不存小额贷款公司的发展，该模式比银监会在2006年12月20日颁布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和2007年1月22日颁布的《贷款公司管理暂行规定》所推动的贷款公司，具有更广泛的市场基础和资本来源，产权更明晰。产权的明晰，是保障效率的基础，“有效率的组织需要在制度上做出安排和确立所有权以便造成一种激励，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动”。
主要参考文献
1.CGAP/The World Bank，Building inclusive financial system，2004。
2.Goldsmith，R.，1969，Financial Structure and Development，Yale University Press，New Haven.
3.King，R.and R.Levine，1993，“Finance and Growth：Schumpeter Might Be Right”，The Quarerly Journal of Economics，Vol.VIII，No.3，681-737.