1.农户小额贷款。农户小额贷款是为支持农户从事农业生产提供的一种信贷方式。农户小额贷款面向所有农户发放，其形式有农户抵押贷款、农户小额信用贷款和农户联保贷款，本文将剔除种养大户、农副产品加工及流通大户贷款后的农户小额贷款称为扶持弱势群体的一般农户小额贷款。2008年中卫市一般农户小额贷款约为6亿多元，占全部农户小额贷款的30%左右，是目前中卫市金融支持弱势群体最主要的一种模式。
2.就业小额担保贷款。就业小额担保贷款是由地方政府部门成立的小额贷款担保中心担保，由商业银行向下岗失业人员等自谋职业者提供的一种信贷支持。其最初只对下岗失业人员发放，后来扩大到退伍军人、农民、大中专毕业生等在内的自主创业人员。中卫市小额担保贷款起步较晚，贷款规模也较小，但发展势头良好。
3.助学贷款。助学贷款是为帮助家庭贫困的大学生顺利完成学业而推出的一种信贷政策。助学贷款分为高校所在地助学贷款和生源地助学贷款两种方式，中卫市没有高校，因而中卫市金融机构发放的助学贷款属于生源地助学贷款，目前中卫市助学贷款已停止发放。
中卫市一般农户小额贷款、就业小额担保贷款和助学贷款三种弱势群体贷款模式的运作情况如表1。
（二）金融对弱势群体的支持明显不足
1.弱势群体贷款占比偏低。2004-2008年，由一般农户贷款、就业小额担保贷款和助学贷款组成的中卫市弱势群体贷款余额占各项贷款余额的比例分别为6.2%、6.9%、7.4%、7.6%、7.9%（图1），弱势群体贷款占比在逐年上升。
但与此同时，弱势群体占全市劳动力人口的比例约为35%、34%、32%、30%、29%。因此，与庞大的弱势群体相比，中卫市弱势群体贷款占比明显偏低，金融机构对弱势群体的金融支持还很不足。
2.一般农户贷款满足程度较低。中卫市一般农户小额贷款虽然覆盖面大（见表1），但单笔贷款金额较小，一般在3万元以下，且贷款用途限制较严，主要发放种养、流通等生产型贷款，农民建房、消费类贷款几乎不发放，农户贷款满足程度较低。如中卫市2009年全面进行农村危房、旧房改造，农户所需资金量较大，政府部门也积极与农村金融机构联系，希望得到贷款支持。
但农村金融机构并没有农民建房贷款这一信贷品种，只是根据各家的经济状况，以种养殖业的名义发放贷款，并且贷款金额较小，在1-2万元之间，远不能满足农民建房资金需求。
3.城市弱势群体获得的金融支持更少。2004-2008年间，在本文所述金融支持弱势群体的三种贷款模式中，一般农户贷款占99%以上，再就业小额担保贷款和助学贷款两项合计占比不到1%。而同一时期中卫市下岗失业人员、农民工、不能就业及在校贫困大中专学生约占弱势群体人口的15%-25%。因此，生活在城市的弱势群体得到的金融支持更是微乎其微。从表2可以看到，中卫市就业小额担保贷款自2006年开展以来，虽然呈逐年增长之势，但贷款余额较小；而助学贷款不仅余额很小，且呈现出逐年减少的趋势，到2008年助学贷款余额仅有18万元，并且据我们调查了解，中卫市从2004年没有再发放助学贷款。
三、抵押担保不足是制约金融支持弱势群体的根本原因
近年来，扶持弱势群体的信贷政策不断出台，金融支持弱势群体的范围也在不断扩大，信贷政策效果取得了一定成效，但金融支持弱势群体的力度仍然较小。通过对中卫市弱势群体的抽样调查及对金融机构、担保公司、政府相关部门的调查了解，我们认为抵押担保不足是制约金融支持弱势群体的根本原因。
（一）中卫市弱势群体贷款抵押担保状况
中卫市弱势群体贷款担保中，抵押担保贷款占比很低。2008年末，一般农户小额贷款中抵押贷款占20%，保证贷款和信用贷款占80%；就业小额担保贷款中抵押贷款占15%，保证贷款占85%；助学贷款中没有抵押贷款，全部为保证贷款（表3）。而同期中卫市各商业银行抵押贷款占全部贷款的比例在50%以上，与之相比，弱势群体贷款中抵押贷款占比明显较低。商业银行贷款抵押物主要是房产、土地使用权、企业设备、车辆等价值较大、具有较强变现能力的固定资产。弱势群体能够提供的符合贷款条件的抵押物很少，即使有保证人担保，银行也认为信贷风险较大，因而不愿扩大贷款额度甚至拒绝放贷。因此，抵押担保不足严重制约着金融机构对弱势群体的信贷投入。
（二）抵押担保不足的深层次根源
1.收入偏低是弱势群体抵押担保不足的决定因素。2008年，中卫市农村居民人均纯收入3571元，人均消费支出3060元，收支相抵后节余511元。
由于收入水平较低，中卫市多数农户经济状况相对较差，一般农户拥有的能够作为贷款抵押物的资产非常有限。除了生活必需用房之外，很少有多余房屋，而一般农户拥有符合贷款抵押条件的机器设备、车辆等其他资产者更是寥寥无几，因此客观上造成了农户抵押担保不足。《中卫市就业小额担保贷款管理办法》将贷款担保规定为反担保、财产抵押和联保三种形式。反担保担保人必须是下岗失业人员原单位或有一定经济实力的企业；财产抵押必须以个人财产（商用房、住宅房、有价证券）作实物担保抵押；联保须有两名以上在职职工（机关、事业单位职工或经济效益好的企业职工）担保或联合担保。作为就业小额贷款发放对象的下岗失业人员、进城农民工、难以就业的大中专毕业生等城市弱势群体，原本收入来源少，创收能力差，经济基础弱，商用房、有价证券等个人财产较少，住宅房仅能供自己居住甚至是租住，能够用于抵押的个人财产很少。并且法院在执行民事查封、扣押、冻结财产时有明确规定，对被执行人及其家属生活所必需的居住房屋只能查封，不能拍卖、变卖和抵债。因此，城市弱势群体的自居住宅即使符合贷款抵押条件，银行也轻易不愿办理住房抵押贷款。
2.抵押物范围过窄是造成弱势群体抵押担保不足的重要原因。按照现行的贷款规则和法律制度，农户贷款的抵押物非常有限。需要贷款的农户大部分没有可供质押的存单证券等金融资产，农民所拥有的房屋由于没有商品属性的产权证难以作为抵押物，农民拥有土地使用权的土地资源因现行政策法规的限制不能设置抵押，种养殖业的产权、经营权等，缺乏有关部门的登记认定，难以依法转化为抵押物，种种限制使农民难以找到有效的贷款抵押资产。事实上，农村并不缺乏抵押物，宅基地、农地、林地、果园等都要是重要的经济资源，具有很强的保值性，适合作贷款抵押物。但《担保法》规定，除承包的荒山、荒丘、荒滩、荒沟“四荒”土地使用权和农村集体企业占用的厂房外，其他农用土地一律不得抵押。《物权法》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得用作抵押物，集体土地在实现抵押权后，未经法定程序，不得改变土地所有权的性质和土地用途。因此，法律法规的限制是农户缺乏抵押担保物的重要原因。
3.抵押担保体系缺位，金融服务功能弱化。通过对中卫市沙坡头区、中宁县和海原县一区两县的调查得知，中卫市目前共有6家贷款担保机构，其中沙坡头区3家，中宁县3家。在这6家担保机构中，政府主办的政策性担保中心有4家，商业性担保机构有2家。4家政策性担保机构都是为扶持弱势群体贷款而成立，通过几年的运作也取得了一定的成效，但是由于担保基金很少（4家政策性担保中心共有担保基金600万元），担保贷款额度较小（每笔贷款不超过2万元），银行按担保基金5倍的比例发放，最高也只能发放3000万元。实际上银行对营销此类贷款的积极性并不高，认为此类贷款金额小，笔数多，管理成本高，且财政担保基金与贷款发放比例为1∶5，银行承担风险过大，收益与风险不相匹配，因此政策性贷款担保中心所能惠及的人群很小。商业性担保机构虽然有两家，但都不是针对弱势群体的，并且弱势群体也无力支付商业性担保机构高昂的担保费用，所以支持弱势群体的担保机构只能由政府来主导。而政策性担保功能的弱化，使弱势群体失去了向银行提供抵押担保的“最后一根稻草”。
4.社会保障体系不健全是弱势群体可抵押财产少的一个因素。无论是养老保险、医疗保险，还是住房公积金等社会保障制度，都是从行政事业单位开始，逐步向企业推行，最后才是城镇没有正式职业的居民和农村居民，所以最需保障的弱势群体反而处于社会保障体系的末端。目前中卫市医疗保险已覆盖所有城镇和农村居民，但是养老保险还没有涉及城镇无业居民和农村居民，而住房公积金仅有行政事业单位及个别效益较好的国有企业单位职工才享有。弱势群体在社会保障体系中的弱势地位无形中使他们的支出增加，可支配收入减少，购买和拥有资产的能力减弱，因此可以说社会保障体系不健全也是弱势群体抵押担保不足的一个客观因素。
四、解决弱势群体抵押担保不足问题的思考
（一）建立以政策性担保公司为主体的弱势群体贷款担保体系
鉴于弱势群体所能提供的抵押物有限，保证担保和信用担保仍将是弱势群体贷款担保的主要方式，因此完善弱势群体贷款担保体系尤为重要。参考国际经验并结合我国国情，应建立以政策性担保公司为主体，商业性担保公司参与、再担保公司做后盾的弱势群体贷款担保体系。
1.扩大政策性担保公司的规模和功能。目前政策性担保公司机构很少，并且规模太小，所能发挥的作用较小，各级政府应根据需要增设政策性担保机构，并建立起相应的增拨资本金和风险补偿资金的机制，以解决弱势群体贷款担保难的问题。
2.鼓励社会资本投资商业性担保机构。引导社会资本投资弱势群体担保体系，作为政策性担保的有益补充，为调动社会资本的积极性，可给予一定的财政补贴和税收减免。
3.建立再担保机制。再担保亦即对担保的担保。应尽快出台相关法律法规，强化再担保机制，通过完善的风险分担机制，分散风险，提高基层担保机构的担保能力。
（二）完善农村抵押担保法律制度，使农民享有对土地财产权抵押的权力
农村弱势群体占弱势群体人口的70%以上，因此解决弱势群体抵押担保不足的关键是要解决农民抵押担保不足的问题。
如前所述，农村并不缺乏抵押物，但主要是法律制度对农村土地财产权的限制。土地使用权是农民拥有的大宗财产之一，禁止宅基地、农地、林地等抵押，将使农民失去融资担保的主要来源。因此，应尽快完善《担保法》和《物权法》等相关法律制度，使农民依法享有农村住宅抵押权；享有包含土地使用权、收益权、抵押权在内的完整的土地承包经营权；使农民从事经营种养殖业，如山林、果园、水产、畜牧等享有交易权、流转权、抵押权，消除对农村抵押担保融资的法律法规约束，健全农村抵押担保体系，使农民贷款有物可抵押。
（三）创新金融发展模式，拓宽抵押担保范围
1.建立和完善农村土地抵押担保配套制度。（1）设立农村土地金融机构。
设立从事农村土地抵押贷款的农村土地金融机构，由其负责农村土地抵押贷款。根据国际先进经验，农村土地金融机构一般须有国家投资设立，为保证其成功运行，必须建立保证农村土地独立有效运行的制度，不受其他任何组织和个人的非法干预。（2）建立农村土地评估制度。农村土地价值评估、承包经营权登记和证书发放是农村土地抵押的基础，应建立这些基础性的配套制度。积极开展农村土地的分类定级工作，建立农村土地价值评估机构，为农村土地抵押担保提供依据。
2.创新抵押物品种，拓宽抵押担保渠道。根据农村实际，创新适合农村经济发展模式的抵押担保方式。开展农村股份合作经济组织的股权抵押、林权、渔权抵押，交通运输工具抵押等多种信贷抵押运作模式，丰富农村抵押物品种，缓解农户因缺少抵押担保而贷款难的问题。对于城市弱势群体自主创业人员，在不能达到政策性担保的条件时，可考虑允许以他人财产作为贷款抵押，以拓宽抵押担保的渠道。
（四）通过多种途径提高弱势群体收入
提高收入是使弱势群体能够拥有较多资产的根本途径。
1.切实增加农民收入。近年来国家采取提高粮食价格、减免农业税、种粮直补等方式减轻农民负担，对提高农民收入确实起到了一定作用。但同时农业生产资料及人工成本价格的大幅度上升又一定程度上抵消了政策效果，种养殖业的收益还是很低。因此国家应提高粮食价格、加大种养殖业的补贴力度，并限制农业生产资料价格的上涨幅度，切实增加农民收入。
2.提高弱势群体职业技能。在城市从业的弱势群体文化层次普遍较低或缺乏一定的劳动技能，因而工资收入也较低。应建立多层次的就业培训体系，加强职业技能培训，提高弱势群体创收能力。
3.健全全民社会保障体系。建立覆盖全民的养老保险和医疗保险体系，减轻弱势群体的养老和医疗负担，客观上增加弱势群体的收入。
参考文献
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私营企业风险及授信状况调研报告
中国银行宁夏区分行刘雪梅