2．非政府组织的兴起
非政府组织最初是1945年联合国成立时提出的一个概念，主要用来指称联合国经社理事会就其管理的事务与相关国家和国际非政府组织进行磋商与协调。世界银行对非政府组织作了如下阐释：“非政府组织指在特定法律系统下，不被视为政府部门一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，且其不以营利为目的。即使赚取任何利润，也不可以将此利润分配。工会、商会、政党、利润共享的合作社或教会均不属于非政府组织。”美国约翰.霍普金斯大学的塞拉蒙教授在深入考察的基础上，就非政府组织提出了被学术界奉为经典的六个基本特征：（1）正规性，即具有正式注册的合法身份；（2）民间性，即从组织机构上与政府分离；（3）非营利性，即不得为其拥有者谋求利润；（4）自治性，即能控制自己的活动；（5）志愿性，即活动和管理中均有显著的志愿参与成分；（6）公益性，即服务于某些公共目的和为公众奉献。这些特性成为判断非政府组织的重要标准。
20世纪70年代以来，随着非政府组织的兴起，其政治影响日益凸显，所以非政府组织的现代发展常常代表着政治资源的重新分配和组织过程。美国政治学者罗伯特.达尔认为，政治资源的配置方式直接影响着政府公共权力的治理边界。在传统农业社会，政治资源呈“累积—集中”式分布，社会组织的功能分化有限，政府通过集权可完全垄断重要的政治资源，因而社会难以孕育出成熟的、能参与公共事务治理的非政府组织。而在现代工业社会，政府资源呈“弥散—辐射”式分布，社会分化所产生的多元利益阶层需要组织化的表达，必然要求非政府组织在政治资源的配置中占一席之地，从而成为公共事务治理的参与者。中国虽然缺乏公民社会的传统，但不能说在漫长的历史发展中不存在民间组织。宋代就有“合会”、“义仓”、“义社”等互助性、慈善性组织；特别是晚清的商会已有一定的自治特点，并按照契约规则进行内部运作。
20世纪以来，受西方文明的影响，相对独立于国家的非政府组织才开始活跃起来。但新中国成立后，由于政府对社会生活实行全面控制，包括对各类团体进行清理整顿，非政府组织几乎失去了生存和发展的空间。例如，农村原先长期存在的庙会、宗亲会、祠堂、乡贤会等自发的民间组织都不复存在。20世纪50年代初，全国性社团仅44个；1965年不到100个，地方性社团也只有6000个左右；而且在结构和功能上都受政府控制，体现了“强政府、弱社会”的典型形态。
改革开放以来，非政府组织首先在体制转换所释放出的空间兴起。人民公社为农村基层群众自治组织——村民委员会取代，改变了原本国家渗透到农村社会每一个角落的状态。农民获得经营自主权之后，为提高农业生产率，成立了一批农村专业技术协会；特别是为克服分散经营的状况，自发涌现了各类农民合作经济组织。在城市，所有制结构的调整使单位制逐渐弱化，社会开始出现自由支配的资源，并自下而上产生了一批非政府组织。另一方面，政府机构改革和职能转变，也为中介性组织的发展提供了机遇。可见，非政府组织在当代中国的发展是诱致性变迁和自发性变迁的双重产物。“政府对社会公益资源垄断性的逐步丧失，以及由此带来的政府从一部分社会公益领域中逐步退出，是中国非政府组织产生和发展的重要体制基础；而中国传统的互助、慈善精神和普遍的社会责任感，则是自下而上推动非政府组织产生、发展并致力于解决各种社会问题的精神背景。”1988－2004年，我国非政府组织数量年均增长近28％。2004年的数量是1988年的65倍，在民政部门登记的非政府组织达28.9万个，未注册的非政府组织约100多万个。我国非政府组织已日益成为社会表达和公共治理的重要力量。
在我国，非政府组织主要包括社会团体、民办非企业单位和部分改革后的事业单位。社会团体是由公民自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照章程开展活动的非营利性民间组织；民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事公益性社会服务活动的非营利性民间组织。从浙江省来看，2006年末全省经民政部门登记的各类民间组织有23218个，其中，社会团体12249个，民办非企业单位10844个，基金会125个，民间组织数量居全国前列。此外，城乡社区民间组织是我国非政府组织的重要组成部分。作为一个地域性的社会或微观的社会，现代社区是公民社会的基本细胞。近年来，浙江省的社区建设不断取得新进展。1999年，民政部确定杭州市下城区为全国社区建设实验区的试点；2002年，杭州市、宁波市和金华义乌、绍兴诸暨、衢州江山3个县级市被列入27个全国社区建设示范市，杭州市下城区、江干区、拱墅区、西湖区，宁波市海曙区、江东区、镇海区、江北区、北仑区和温州市鹿城区被列入148个全国社区建设示范区。2002年，宁波市以现有居民区为基础，根据管理人口适度、区域相对集中、资源配置合理、功能相对齐全的原则，按照居住型、单位型、功能型、块状型四种类别对社区进行合理划分，并将规模一般确定在2000户左右。社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，并逐步形成以社区服务中心为指导、街道服务中心为基础、社区服务站为支点的三级社区服务网络体系。2006年末，全省设立城市社区居委会2624个、居委会1049个，农村村委会31137个。同时，在城市社区纷纷涌现娱乐、文艺、健身等社区居民兴趣组织，以及社区卫生、环境保护、治安巡逻、扶老助残等志愿服务组织。非政府组织介入了浙江省经济社会的各个领域，并发挥着重要而独特的作用。
按照查尔斯.泰勒的观点，公民社会产生的标志，从最低限度来说，即存在不受国家权力支配的一定数量的非政府组织；从较充分的意义来说，只有当不受国家支配的社会能够协调自身行为，当非政府组织能够在相当程度上影响国家的决策时，才能说形成了较成熟的公民社会。应该看到，无论是浙江省还是全国其他地区，非政府组织在发展过程中还有诸多不足。比如，独立性不够，一定程度上带有浓厚的“官办”色彩；法律制度安排缺位，发育层次较低，不具有广泛的代表性；经费、人才等资源缺乏，专业化程度不高，自身能力不足，等等。但非政府组织的大量涌现，已深刻改变了以往单中心的治理结构。事实上，非政府组织在我国与改革开放进程具有同步性，它的勃兴是社会转型的必然结果。在以指令性调控为特征的计划经济时期，国家能够运用手中掌握的政治权力，对社会实行单向度的全面控制，整个社会生活高度政治化因而严重阻碍着非政府组织的形成和发展。随着社会主义市场经济体制的建立，市场逻辑、法治理念成为社会的主导价值，传统自上而下式的政府单中心模式已远远不能适应社会发展的需要。非政府组织的兴起，与地方政府改革相合拍，预示着公共事务治理结构的重新定位和不断调整。
3．非政府组织的治理效应
政府失灵为非政府组织发展提供了契机，也加速推动了治理结构的变迁。在世界范围掀起的治理变革浪潮中，各国不约而同地达成共识：输出政府职能，由社会承担越来越多的公共管理和服务职能。与此相适应，地方政府的治理边界不得不适当缩减，非政府组织则在相应领域介入。可以说，非政府组织治理是纠正地方政府失灵的重要途径，既增强了公共事务治理的针对性和有效性，又可以使地方政府集中精力处理分内之事，做自己应该做和能够做好的事情。从实践来看，非政府组织的治理效应主要体现在以下四方面：第一，降低治理成本。在以往政社合一的体制下，地方政府包揽一切社会管理事务，公共物品的供给长期粗放式运作，为此付出了高昂的治理成本。非政府组织作为一种互助合作的组织形式，有一套不同于市场制度和国家制度的营运规则，如合作、互信、志愿性等。它通过积极动员社会力量参与，以提高公共利益为宗旨，在充分发挥自主组织优势的基础上，采用灵活多样的工作方式和管理体制。比如，浙江省的行业协会、商会在开展行业自律与维权、应对国际贸易争端等方面屡屡发力。非政府组织的专业化运作，还有利于克服政府的官僚主义和经验主义，并且在相关领域带动社会自律。管理学家彼得.德鲁克指出，非政府组织在功能上代替政府解决了许多社会问题，同时其效能是政府的两倍，削减了政府的赤字。因此，非政府组织与地方政府相比，其治理成本更低而运作效率更高，从而能够更好地满足社会多元化需求，有效缓解地方政府的财政压力。
第二，实现社会公正。社会公正是地方政府的主要价值目标之一，然而在许多领域却力所不逮。非政府组织更能接近各类弱势群体，为这些成员参与同其切身利益相关的决策和资源分配提供现实渠道。由于非政府组织既没有私人企业那样的营利目标，也不像地方政府那样需兼顾税收、安全等综合因素，因此可以集中精力了解基层民众和特定群体的诉求，弥补政府和市场的不足，增进社会福利。同时，非政府组织通过对筹集掌握的社会资源进行再分配，促使资金、智力等要素从精英阶层向弱势群体、从城市向农村、从发达地区向欠发达地区流动。比如，随着新农村与和谐社区建设的推进，浙江省的城乡自治组织从扶贫救助、纠纷调解、民间维权等，承担起大量的基层社会管理和服务职能，以此弥补地方政府失灵留下的“公正的遗憾”。
第三，推动组织创新。非政府组织在组织体制、组织结构、活动方式上弹性较大，可以根据不同情况和条件变化及时作调整，因而比地方政府具有更大的适应性和灵活性，有利于对公众需求作出及时反应。近年来，浙江省农村或以“专业合作社＋农户”，或以“公司（龙头企业）＋基地＋农户”，或以农民自发组合为形式，建立各种农村专业经济协会，实现了千家万户小生产与大市场的有机对接，增强了农民参与市场的竞争力。另一方面，作为民间团体，非政府组织所从事的社会活动可以在一定程度上避免政治风险，在取得成功经验后，其方法可以为地方政府所采纳和推广。
比如，印度政府主持的计划生育事业曾受到强烈抵制，甚至导致政治动荡，而由民间组织为主开展的计划生育宣传活动则成效显著。非政府组织的先导作用，致使一些受当地历史、传统、文化等因素影响，地方政府不便于推行的活动成为可能。
第四，促进社会沟通。作为社会的自发组织，非政府组织有着与社会公众的天然联系和治理社会的天然能力，并成为沟通政府与基层群众、政府与市场的重要桥梁。它可以宣传和普及国家法规政策，教育和动员公众充分认识自己的权利和义务。近年来，浙江省的社区组织以“倡导文明新风，共建美好家园”活动为载体，积极开展爱国主义、社会公德、职业道德等宣传。更重要的是，作为传达民情的渠道，非政府组织在公共事务治理过程中能有效吸纳公众的利益要求。非政府组织通过反映民间的愿望和意见，从而影响地方政府决策的制定与执行，使其更适应公民社会的诉求，切实提高政府回应力。可以说，非政府组织在多元治理结构中为民主政治体系提供了一个参与型的有效载体。
三、地方政府与非政府组织的治理重心
治理理论要求地方政府与非政府组织的平等合作，为此必须明确双方的治理边界，并借助制度设计，确定各自的权利、责任与义务。应该看到，非政府组织的发展是社会需求和利益格局多元化的结果。由于人的有限理性，对自主治理领域，除了与该领域密切相关的人，外界的认识或多或少存在失真，所以地方政府不应横加干涉。把自主治理领域真正让渡给公民社会，把市场和政府同时失灵的领域交给非政府组织，是划定地方政府与非政府组织治理边界的一条重要准则。对于市场机制不能有效调节的空间，凡地方政府也做不了或者做不好的事，应充分发挥非政府组织的作用；对行政手段和社会自治都可以做的事，应尽量发挥非政府组织的作用；地方政府只做非政府组织和市场无法完成的事。德鲁克曾指出：“我们需要一个有活力、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府。一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府。这是一个‘治理’的政府。”因此，地方政府职能要从部分领域撤退，非政府组织则逐步填充由此造成的治理真空。