第三节 施政理念的转型
治理理论提出的善治，是人们在政治和行政改革中所追求的目标。思想解放是社会变革的基础，观念创新是一切创新的先导。构建现代地方政府，必然要求从体制、机制到文化、心理的综合性转变，这意味着地方政府施政理念的全面转型。
一、从“物本型”转向“人本型”
地方政府管理究竟以物为本还是以人为本，这是行政实践和理论探索的出发点。我国传统地方政府属于“物本型”管理，政府以物质财富为本位，把人仅仅作为谋取物质财富的手段。具体表现为：地方政府的行为目的，主要是促进物质财富的增长，而一度将民生福利改善置于次要位置；地方政府的职能配置，过分强调经济建设职能，而忽视了社会管理和公共服务；地方政府的绩效评价，过度聚焦于经济发展成绩，而淡化社会、人文和环境指标。最明显的表现是GDP被异化、神化、偶像化，以致见GDP不见人，重GDP不重人，从而酿成资源匮乏、环境污染、生态恶化等严峻问题。上述弊病的根源在于地方政府的“物本型”取向，没有看到物质财富增长的根本目的是为了满足人的需要、促进人自身的发展。当“物本型”的价值取向占据主动，人不能不受物的驱使和摆布。但我们可以反思，假如物质财富增长了，却不能实现社会效用的增加，那么这种增长又有什么意义呢？“物本型”政府显然不符合科学发展观的要求，也有悖于现代地方政府的服务性宗旨。
与“物本型”相对应的是“人本型”管理。查尔斯.J.福克斯把善治归结为以人为本。“善”就是人民为促进幸福的实现而民主地决定的东西，人民就是标准，是主人，在他们之上没有判定对错的更高标准。其实，以人为本是一个古老的话题。早在春秋战国时期，《鹖冠子.博选》就提出：“神明者，以人为本者也。”我国传统的以人为本思想主要体现在：一是“天地之性人最贵”，人是自然的最高表现形式，且高于自然的存在。《道德经》云：“故道大，天大，地大，人亦大。域中有四大，而人居其一焉。”《荀子.王制》曰：“水火有气而无生，草木有生而无知，禽兽有知而无义，人有气，有生，有知，亦且有义，故为天下贵也。”二是人为万物之本，在维系宇宙秩序中具有举足轻重的作用。《春秋繁露.立元神》云：“何谓本？曰：天、地、人，万物之本也。天生之，地着之，人成之。”此外，我国还存在以民为本的概念。应该说，以人为本是一种哲学思想，在人与自然（人与天）的关系上突出人的地位；以民为本是一种政治思想，在君与民的关系上强调民的作用。以人为本是以民为本的哲学基础，以民为本是以人为本的政治延伸。
西方的人本思想即人文主义思想产生于古希腊。普罗塔哥拉有一个著名命题：“人是万物的尺度，是存在的事物存在的尺度，也是不存在的事物不存在的尺度。”虽然在中世纪，“以人为本”被“以神为本”所取代，但文艺复兴的春雷还是唤醒了沉睡的人类理性。启蒙思想家强调“天赋人权”，要求人在政治上平等、经济上自由、人格上独立。在洛克、孟德斯鸠、卢梭等的著作中，“君权神授”被“主权在民”所替换。到19世纪，马克思主义则从人与自然、人与社会的关系上揭示人的本质，并将人的自由而全面的发展作为衡量社会进步的重要标志。马克思和恩格斯指出：人民群众是历史的创造者，“创造这一切、拥有这一切并为这一切而斗争的，不是‘历史’，而正是人，现实的、活生生的人。‘历史’并不是把人当作达到自己目标的工具来利用的某种特殊的人格。历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”。在《1857－1858年经济学手稿》中，马克思提出著名的“三大社会形态”理论：“人的依赖关系（起初完全是自然发生的），是最初的社会形态，在这种形态下，人的生产能力只是在狭窄的范围内和孤立的地点上发展着。以物的依赖性为基础的人的独立性，是第二大形态，在这种形态下，才形成普遍的社会物质交换，全面的关系，多方面的需要以及全面的能力的体系。建立在个人全面发展和他们共同的社会的生产能力成为他们的社会财富这一基础上的自由个性，是第三个阶段。”马克思主义是对西方传统人本主义思想的继承与超越，其中蕴含着人类最进步的人本主义思想。
借鉴中国传统文化和西方人文主义思想，所谓以人为本，即以人为本源，以人为目的，以人为动力。地方政府从“物本型”转为“人本型”，就是构建一种尊重人、关心人、信任人、造就人和发展人的管理模式。以人为本的“人”，既是个体的人，又是社会的人；既是现在的人，又是将来的人。
正如马克思主义经典作家认为，人的存在形态是类、群体与个体“三位一体”——在一般形态中人作为群体意义上的社会存在，以及在个别形态中人作为个体意义上的存在。以人为本中的“人”自然包括类存在意义上的人、社会群体意义上的人以及具有独立人格和个性的人。为此，地方政府管理既要在个体层面体现以人为本，又要在社会层面体现以人为本；既要在今天的现实中体现以人为本，又要未来的发展目标中体现以人为本。确立“人本型”政府的理念，要求地方政府的治理始终围绕人而展开。
因为正是人的存在，才进而产生人的各种需要。从浙江省来看，地方政府对民生福祉日益关注。2007年1月，浙江省省长吕祖善在《政府工作报告》中提出，要确保当年新增财力的三分之二以上用于发展社会事业和解决民生问题，努力让广大人民群众共享改革发展的成果。在此前的一次座谈会上，他鲜明地指出：“有的地方招商引资，白送土地，全免税收，用工是外来的，而且工资压得很低，项目本身没多少技术含量，并产生严重污染。这样的项目即使增加了GDP，但对当地发展、民生福祉又有多少好处。一句话，这样的GDP本身背离了发展的本义，背离了以人为本的实质；这样的GDP不仅没有给广大群众带来实惠，甚至是‘扰民’、‘损民’。”这传递着“人本型”政府的气息。
总之，现代地方政府应该把现实的人作为一切活动的出发点，充分考虑社会公众的利益、愿望和要求，不仅要努力满足人民的生存需要，还要满足其安全、享受和发展的需要，而不能将人的存在边缘化。同时，要将人作为社会治理的主体。相对于人对物的依赖，现代地方政府应该注重人在社会发展中的主体和核心地位，要努力营造良好的体制机制环境，充分发挥人的聪明才智。更重要的是，我们必须将人作为地方政府治理的目的。围绕促进人的全面发展，地方政府必须摒弃见物不见人的思想，切实尊重和保障人权，保障公民的政治、经济和文化权利，通过履行职能提供良好的社会管理和公共服务，真正把人的发展的实现程度作为衡量政绩的根本标准。
二、从“全能型”转向“有限型”
治理理论认为，政府并非国家唯一的权力中心，各种机构包括社会的、私人的，只要得到公众的认可，都可以成为权力的中心。因此，治理的主体还包括来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。但在传统观念中，我们将地方政府视为无所不知、无所不能的“超人”，对社会全面行使权力，也包揽所有公共事务。这种“全能型”政府的前提假设是，地方政府具有无限的管理能力。
有一点毫无疑义，任何人的能力总是有限的，然而人类作为不断发展的实践主体，其认识世界和改造世界的能力则可能是无限的。“全能型”政府的主张者正是把这种理论假定当成了政府现实所具备的能力。在我国相当长的时期特别是计划经济时代，地方政府的权力被无限制扩张，管了很多力不从心的事情。虽经在近30年的社会转型过程中，我们已经承认私人领域的存在，但由于惯性作用，作为公共权力的行政权侵犯私人权利仍然是一种比较普遍的现象。“全能型”政府肯定是无能政府。即使撇开管理效率不谈，从地方政府维持庞大官僚机器所耗费的财力来看，就必然碰到瓶颈制约。因为地方政府的任何一项职能，都需要财政支出作保障，而一地、一时的财政收入必定是有限的。所以“全能型”政府往往效率低下，不能做的事情固然做不好，原本能做的事情也常常搞得一团糟，经常是“捡了芝麻，丢了西瓜”，误了分内的事。由此可见，由于赖以运行的信息、财力等资源所限，任何一个地方政府的能力都有限度。从“全能型”转向“有限型”是构建现代地方政府的必然选择。而善治强调政府与社会的合作。按照治理理论，不可能存在一个拥有无限权力、包揽全部公共事务的全能政府。“有限型”政府没有统一的标准，它在很大程度上是一种理念和原则，但在制度安排上至少有一点是共同的，即地方政府的权力、职能和规模是有边界的。
从另外一个角度来看，地方政府与社会公众是契约关系。公民将权力授予政府，但并没有将所有权力都转让，而是保留了相当一部分，所以政府天然应是“有限型”的。在近代社会，自由主义理论就“试图以天赋人权和自由宪政原则来对政府权能进行约束，试图通过以个人与社会为一方，以政府为另一方的二元分立和对抗形式来柔化和弱化集权”。关于天赋人权的设定，最为基本的是财产权：其一，是把财产权与自由、效率乃至个性的独立发展联系到一起。按照这种观念，私有财产的范围越宽泛越好，越少受外在干扰越好。其二，是把财产权保护与政府目的联系到一起，进而把创造财产安全和财产自由发展的外部环境作为政府的唯一目的。这被看作是政府职能扩展与收缩的底线。“一切政治结合的目的都在于保护人的天赋的和不可侵犯的权利；这些权利是：自由、财产、安全以及反抗压迫。”“有限型”政府从属于法的原则，是出于天赋人权既不受侵犯又得到维护的要求。该理念一方面限制地方政府，另一方面又提出地方政府存在的必要性。正如刘易斯所指出的，“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得经济进步的……政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多”。随着社会主义市场经济的发展，我国地方政府的职能正在不少领域逐渐收缩。以浙江省为例，地方政府不再事无巨细地对经济运行实行直接管理；政企分开已迈出较大步伐，行政机关与所办企业全部实现脱钩；对非限制类的民间投资项目全面实行登记备案制，地方政府不干预企业具体的投资决策；对建设工程承包、经营性土地使用权出让、政府采购等行为，绝大多数实行了公开招标，交由市场配置资源；而且通过数轮行政审批制度改革，将部分原由政府承担的职能转交社会中介等非政府组织。
而当政府在一些领域脱身之后，便能够腾出精力干好自己的本行。这些年，浙江省地方政府以发展社会事业和社会保障为重点，努力打造“公共服务网”和“社会安全网”，取得了明显的成效。实践证明，地方政府的职能范围取决于市场和社会的需要。在“有限型”政府与市场的关系中，市场发挥配置资源的基础性作用；地方政府在充分尊重市场功能的前提下，对市场不能有效发挥作用的领域予以治理。在“有限型”政府与社会的关系中，非政府组织发挥自治与自律功能；地方政府也应逐步还权于社会，把主要精力集中于规则的制定和维护上，并使民间约定和道德调节在更大程度起到应有的作用。
综上所述，现代地方政府从“全能型”转向“有限型”，实质上是将政府建构在市场自主、社会自治的基础之上。只有这样的地方政府，才是与自身能力相契合的。从一定程度来讲，政府应有自知之明。意识到自身能力的有限，是理性确定地方政府职能边界的前提。现代地方政府应当将自己定位于“全能”与“无为”之间，做到有所为、有所不为。事实上，只有当地方政府秉承了“有限型”的价值基准，才能将自身能力范围内的事情做好，并使自身能力得到最大限度的发挥。还应看到，当地方政府以管制行政的形态出现时，就带着扩张的冲动。因此，“有限型”政府的实现，关键在于法治的实现。法治之下的权力是一种有限权力，严格依法行政的地方政府必然是“有限型”政府。在法治社会，宪法和法律划定了地方政府行为的明确界限，行政权力的行使受到法律的限制，政府职能的设置面临法律的规定，政府机构的规模来自法律的约束，所有这些都是一个有限的框架。现代地方政府的职责，就是保障而不是去侵害人们的基本权利和自由，既不能有丝毫越位，也不能有半点缺位，否则都会受到社会和公众的质疑。
三、从“权力型”转向“责任型”
治理是一种权力，更是一种责任。善治是责任机制充分健全的形态，也是责任主体高度尽职的结果。而传统地方政府的权力与责任却严重脱节。政府对公民强调义务，却往往忽视其权利；与此相对应，行政权力则被放大，有时甚至无限制地膨胀，政府责任却被置于次要的地位。这种“权力型”的政府定位是以政府意志为主导的，地方政府通过政治权威制定指令性的政策并通过国家强制性力量使之贯彻实施，从而实现对公共事务的单向度管理。