转移支付制度的缺陷主要是：形式过多，结构不合理。我国在1994年分税制财政体制改革的基础上，逐步建立起转移支付制度，其形式主要有：税收返还、过渡期转移支付（2002年起改为“一般性转移支付”）、体制补助、结算补助、专项拨款（也称专项转移支付）。近几年，适应新的情况，又新增了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难“三奖一补”等形式，目前已占到23.5 %，尽管具有均等化作用，但都具有专项用途，将其归并到专项转移支付中去可能更为确切。另一方面，专项转移支付比重过大，目前占到30. 7%，并且种类庞杂，几乎涉及所有的支出项目。
税收返还制度并不是基于地区经济发展水平的差异而设计的。税收返还，是财政转移支付的主要形式，在相当长的时间里一直占到中央对地方财政转移支付总额的50%以上，目前仍占到36%。这样，在地区间经济发展差距巨大的条件下，税收返还的真正得益者是经济发达地区，不但不利于缩小地区间财力配置的差距，反而成为扩大差距的消极因素。
另外，转移支付缺乏规范性和透明度，助长“跑部钱进”。这就使得那些擅长“跑部”的地区能够拿到更多的好处，从而扩大了地区发展上的距离。
（三）财权与事权的不对称导致基层政府财政困难
分税制改革的不完善性导致财权与事权的不匹配。1994年的改革旨在提高中央财政收入及其在全国财政收入中的比重，这导致地方财政收入及其在全国财政收入中的比重下降。根据中国统计年鉴有关中央财政收入和地方财政支出的统计数据，1994年分税制改革以来中央财政收入占全国财政收入的比重维持在50%左右(见表2-3)，而在财政支出总量上，中央财政支出只占全国财政支出的30%左右(见表2-4)。这与中央和地方收入和支出的比例极不对称。而且，中央和地方之间的职能划分不清晰，县乡财政主体税种严重缺乏，且财力向省级集中，大量事权支出不断缩减，导致基层财政负担严重。中央和省级政府拥有大量财权而承担较少的事权，县乡拥有少量的财权却承担过多的事权。各级政府在提供公共产品和服务过程中各自承担的份额不够合理，容易出现相互扯皮的现象。尤其是乡镇政府与中央政府共同提供公共品和服务时，地方政府往往承担的份额太大，如乡镇政府在义务教育中承担80%的财政支出。此外，地方政府还会承担应由中央政府承担的部分支出，如民兵的训练、计划生育、农业生产支出等。这种财权与事权的不对称，给基层政府特别是县乡两级政府财政造成了巨大的困难。
三、纵向权力结构调整的趋势
（一）横向权力结构调整与纵向权力结构调整相结合是一个大的趋势
随着公共财政理念的不断深入以及基本公共服务均等化趋势的日益明显，横向权力结构调整与纵向权力结构调整会越来越频繁地同时发生。事实上，纵向权力结构调整不能只考虑单一的纵向权力转移，而必须同时进行横向权力的转移，实行纵向转移与横向转移相结合的模式。横向权力得到适度的均衡之后，地方之间就会协调发展起来，从而提升地方和中央政府的财力，最终提升国家的整体经济实力。所以，必须完善纵向权力结构调整的指导思想，从更长远的角度和更高的视野来看待和处理中央与地方政府财权与事权的调整。因此，转移支付制度具体设计的优化就成为必然趋势。
财政转移支付要以实现全国各地公共服务水平的均等化为基本目标，应实行一般转移支付为主、专项转移支付为辅的模式。当前东部与中西部地区差距过大，单靠中央对地方的纵向转移实现基本公共服务均等化，将会旷日持久，难以实现。我国东部发达地区目前已接近一些发达国家的水平，有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展；东部支援西部已有一定的政治思想基础，但是还未形成正式的制度。东部支援中西部，有利于加快地区间的协调发展，最终也有利于东部地区经济的发展以及国家整体实力的提升。
（二）经济性分权的作用会越来越突出
当前，中央和地方政府纵向权力结构调整中出现的种种问题，其根源不仅是中央与地方的关系没有理顺的结果，而且是政企不分的结果。企业尤其是国有企业对各级政府的依赖是一个重要原因。计划经济体制条件下，企业与政府之间有很强的依附关系、行政隶属关系。中央政府往往过分重视行政性分权，而忽视经济性分权。中央政府下放权力的时候，往往没有将权力转移给市场和企业，而只是将管理企业的权力转移给下一级政府。于是，地方政府又变成了新的地方资源的配置者甚至是投资主体，这样一来就导致了地方分散主义以及地方经济混乱。面对这种状况，中央又不得不上收权力，以至于形成纵向权力关系的“收放循环”。所以，要实现中央与地方纵向权力关系的合理化，就必须实现政府职能的彻底转变，达到政企分开。只有以市场经济为基础，科学合理地界定政府职能、减少政府对企业的干预，这样才可以使中央政府下放的权力能够真正下放给企业，避免被地方政府截留而导致地方分散主义。
政企分开、政事分开和政社分开，是大趋势。在建设服务型政府的大环境下，政府在维护公民、经济主体和社会主体合法权益，继续抓好经济调节和市场监管的同时，会将公共资源更多地投向社会管理和公共服务领域，更加重视社会管理和公共服务。
（三）纵向权力结构调整不断走向法治化
当前，地方利益主体逐步形成，自主倾向加强，中央权威资源流失，过去中央控制地方的动员式、命令式、意识形态和政治控制式、个人讲话号召式等传统的调节中央与地方关系的手段，已经越来越过时和低效。很难想象，没有法治理念的支撑，中国中央与地方职权调整、地方自主倾向的发展会自发进入法治化、制度化的轨道。随着追求法治国家框架下中央与地方权力格局的科学、合理重构目标的努力，行政命令型的权力调整模式向法治化的权力调整模式发展，就是一个必然趋势了。在中央与地方政府权力划分模式上，有两种方式：一种是采用法治化、制度化的调整模式；一种是行政命令型调整模式。法治化调整模式符合世界潮流，不但要求依法界定权限，且要求所依之法必须合宪。第二种模式的本质是主观意志型模式，初期是符合效率价值诉求和政府主导型经济发展的要求的。然而，随着经济社会的不断发展，分散的权力就越来越难以得到有效整合，经济社会与政府、地方与中央的离心倾向会不断加强。
在个人意志影响力削弱和中央权威资源流失的情况下，可能造成市场碎片化、道德滑坡甚至国家分裂。同时，在“文化竞争”、“经济竞争”、“政治效率竞争”的经济全球化、政治民主化潮流的冲击下，不发展、不进步则会动摇政府的合法性，并进一步威胁国家的统一性。可见，在行政化权力结构调整模式下，不发展影响统一，发展也会影响统一。而“一放就乱，一收就死”这种权力格局的高度不稳定性是行政化权力结构调整模式的必然结果。然而，法治化调整模式却能将地方的“恶”（如地方保护主义）转化为国家整体利益，凸显其正面效用。其基本逻辑是：法治化调整模式可以将地方保护主义导人法治轨道，从而将大大激发公平竞争，在保证市场统一性的同时保证地方政府能各显其能，给地方经济发展注入不竭的动力和活力，从而促进国民经济健康、快速、持续发展。
纵向权力结构调整法治化，也顺应了依法行政、构建法治政府和建设法治国家的世界潮流。
（四）现代科技的发展会加速政府权力的下移
当今社会已经进入“信息社会”、进入“知识经济”时代。科学技术的突飞猛进、知识积累的加快和信息资源的急剧膨胀，都远远超出传统的中央集权政府的承受能力。因此，中央政府要保持对信息的垄断和集中已经十分困难。信息的非集中化，意味着社会的多元化、权力的非集中化。它对中央与地方关系的影响是，中央政府必须对地方政府分权，将许多过去由中央政府拥有的决策、执行权下放给地方政府。
在信息技术革命的冲击下，传统的控制型权力结构分崩离析，被分散化的权力结构所替代。政府权力的分散与下移、决策权与执行权分离，有利于公共管理系统机动灵活地应付多元化、复杂化的政府环境与政府管理需求。公共管理权力来源于人民，公共管理权力的扩散，有利于还权于人民，让人民直接参与公共事务的管理，这正是公共管理民主化所追求的终极目标。
（第二章政府与社会关系的调整和改革
（第一节 政府与社会关系调整综述
一、政府与社会关系分析
（一）政府与杜会关系的核心是政府与公民的关系
政府与社会的关系，是指政府与各种社会组织、社会团体以及普通社会成员之间的关系。政府与社会的关系状态决定了政府角色的基本特征。在政府对社会经济事务所实施的管理中，除了处理好政府与企业、政府与市场的关系外，还要随着社会经济的进步，不断调整、改革政府与社会之间的关系。在某种意义上说，政府与社会良性关系的确立，不仅是市场经济发展的客观要求，也是社会结构变迁、社会进步的重要标志。
分析政府与社会的关系，首先要从社会组织的基本范畴人手。经常见到诸如公民社会、第三部门、非政府组织、民间组织等概念，尽管人们对这些概念的理解不一定相同，但基本的认同还是可以找到的。
公民社会就是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。公民社会主要是一个与政治社会（国家）和经济社会（企业）相对应的概念，其组成要素是各种非政府和非企业的公民组织，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。由于它既不属于政府部门（第一部门），又不属于市场系统（第二部门），所以人们也把它们看做是介于政府与企业之间的“第三部门”。
作为公民社会主体的“非政府组织”，英文全称是Non - Governmental Organiza-tion（简称NGO），或Non - Profitable Organization（简称NPO）。是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织。也就是我们日常所称的“民间组织”或“社会团体”。它指的是那些具有组织性、非政党性、民间性、非营利性、志愿性、自治性的致力于公益事业的社会中介组织，是介于政府组织与经济组织之外的非政治组织形态。
NGO在全球范围的兴起始于20世纪80年代。随着全球人口、贫困和环境问题的日益突出，人们发现仅仅依靠传统的政府和市场两极还无法解决人类的可持续发展问题。作为一种回应，NGO迅速成长并构成社会新的一极。
一个发达的现代社会需要发达的非政府组织。据调查，美国非政府组织总数超过200万个，经费总数超过5 000亿，工作人员超过900万人。如此庞大和活跃的非政府机构( NGO)，是与美国“大社会，小政府”的制度结构相配套的。这种制度的来源，与美国建国之初移民互助自助的传统有关。
NGO不是政府，不靠权力驱动；也不是经济体，尤其不靠经济利益驱动。NGO的原动力是志愿精神。非政府组织的经济来源主要是社会及私人的捐赠。美国有力量极其强大的各种私人基金会支撑美国的各种NGO。国家从税收上确立捐赠部分可以抵税的制度，鼓励捐赠。
基于以上分析，公民社会、第三部门、非政府组织、非营利组织、民间组织、社会团体等，指的都是同一类的社会组织，即独立于政府和企业市场体系之外的非营利的、公益导向的社会部门。为了强调这种“社会一政府一企业”之间的关系以及组织的“非营利”特性，本章中我们统称其为“非营利组织”。
（二）非营利组织是国家成熟社会政治架构中的重要组成部分
国家和社会、政府与市场的“三分法”新理论突破了传统的“国家至上”或“社会至上”的视野，提出调整国家与社会关系的第三种模式：一种平衡模式，通过两者之间的良性互动而达到“强国家一强社会”的目的，本质上这是国家与社会之间一种特殊的协调机制。在这种模式中，为了实现国家与社会的良性互动，社会团体及各种利益组织必须发挥重大作用。通过这些中介性组织，国家对社会的管理与控制得以顺利实施，而社会则通过团体有效地参与国家管理并监督制约国家机构的活动。
它以一种特殊的方式把国家与社会紧密联系起来，使它们相互协作、相互监督，以达到互惠的目的。新型的国家与社会关系加强了国家与社会间的互动与合作，建立起互惠关系，以达到国富民强的双赢目标。
关于国家和社会的新理论反映在政府与市场的关系上，就是要求在政府与市场之间保持平衡和不断建立新的平衡。非营利组织特别是一些行业性组织即是作为有利于实现这种平衡的调节机制出现的。这类组织的出现无疑在一定程度上弥补了政府和市场双方的缺陷。不论是从政府与市场关系还是从国家与社会关系的发展来看，世界各国的发展趋势即是在政府与市场之间以及国家与社会之间逐渐形成一个中介层面，通过这一中介层面，实现政府与市场的平衡以及国家与社会的互动。
非营利组织在促进社会稳定与和谐中发挥着重要的功能。在新的历史时期，我国非营利组织的发展存在着良好的基础和条件，包括广阔的社会生存和发展空间、法制环境不断完善、社会对非营利组织的需要、社会中间层的形成等。非营利组织在治安管理、环境卫生、社会福利、计划生育、慈善事业、信息提供、社区服务、特殊人群的教育、老年人照顾、学术研究、文化发展等多项社会管理职能方面起着极其重要的作用。政府应通过转变政府职能、弱化非营利组织的行政色彩、引导和支持非营利组织积极参与公共事务管理、有计划地建立配套机构，加大对非营利组织的培育及支持，使其更好地为发展经济和社会稳定服务。
（三）中国特色非营利组织的形成与特点