在我国承包经营责任最早是在农村开始推广的，代表着中国经济体制改革的开始。1986年12月，国务院在《关于深化企业改革，增强企业活力的若干规定》中，就提出“推行多种形式的承包经营责任制”，1987年全国人大六届五次会议的《政府工作报告》强调：把改革的重点放到实行多种形式的承包经营责任制上来，到1988年国务院发布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》之后，国家开始在国有大中型企业逐步推行承包制，到1988年，实行承包经营责任制的企业已经占到全国预算内工业企业的90%．占大中型企业总数的95%。
通过承包经营责任，国家达到了以一种契约的方式进一步向企业放权的目的。但是，这种放权与放权让利中的放权从政策初衷角度是不一致的，放权让利的放权是“为放而放，放而不束”，承包经营责任制下的放权是一种契约方式下的放权，在这样一个前提下减少政府正常生产经营活动的干预，同时企业的责任又得以明确了，强化了政府对企业的约束机制。这就是政府推行承包制的初衷，但是从根本上说承包经营责任的改革，仍然侧重于计划体制内的政策调整改革，仍然侧重于经营权的改革，并未涉及产权方面的改革，因此，初衷的本身就具有一定的局限性。
随着我国市场经济体制的建立，同时结合前一段时间国企改革的经验，国家开始注意到要使国有企业成为社会主义市场经济的主体，不成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的真正的商品生产者和经营者是不行的；不从体制上解决政企分开、两权分离的问题也是不行的，也就是说不把放权让利改革深化到产权制度的创新同样是不行的，因为做不到这一点，企业经营机制不可能发生根本转变，社会主义市场经济体制下真正的微观基础难以真正形成。于是，从理顺产权关系人手，从适应社会主义市场经济要求人手，国企改革进入了我们要讲的第三阶段。
第三阶段：1992一1997年的转机建制阶段。
“转机”就是转换企业的经营制度，把企业逐步推向市场，使企业成为围绕市场供求关系而组织生产经营活动的市场主体或法人实体。“建制”就是建立现代企业制度，通过制度创新，从产权制度方面，深化企业改革。
1992年10月党的十四大，特别是1993年11月党的十四届三中全会之后，国有企业改革进入了新的阶段一一建立现代企业制度，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的十六字要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。在此前提下，党的十五大更加明确地将股份制改革，作为国有企业公司制改造中的规范改革加以推行。应该说建立现代企业制度，实行规范的公司制改革无论从理论上，以及国外的实践上，应该能成为国企改革的“最后一剂猛药”。因为从世界范围来看，绝大多数有相当规模、运行良好的企业都实行的是公司制，说明公司制特别是股份公司制确实是一种比较完善的企业制度。
然而，20世纪90年代中期的改制阶段，很快就显示出它的“换汤不换药”现象，很多“改制”变成了“翻牌”工作。原来的“国有工厂”变成了“公司”；原来的“厂长、经理”变成了“董事长、总经理”。国有企业的改革仍然没有解决政府对企业的经营权下放问题，使得企业的经营者或者说是我们的国有资产代理人，没有受到有效的约束。于是国有企业在推行现代企业制度的同时，国有经济的亏损面越来越大，国有资产必然大量流失。
第四阶：1998~ 2003年的国有企业脱困与“三改一加强”阶段。
到1998年，从产业比重来看国有企业一方面依然是国有经济的中坚力量，另一方面，面对数量众多的国有企业，政府要实施有效监控是很困难的。据有关统计表明，在上世纪末，仅中央政府直接控制的国有企业就有4 000家，而与此同时，经过“私有化浪潮”的西方国家，其监控的国企数量已快速减少。以国有经济所占份额较高的法国来看，到1991年为止，国家控股或独资的企业只有108家。面对如此众多的国有企业，政府要实施有效的监控其后果是可想而知的！据当时的相关研究表明：
国有工业企业占用近一半的工业资产，约2/3的工业贷款，却只创造了约1/3的工业产值。如此低地生产效率怎么能在市场竞争中得以发展和壮大？同时，人员安置、债务负担、社会负担、资金注入等许多问题也时刻困扰着国有企业。于是，中共十五大上明确提出国企改革的目标是要用三年左右时间，通过杜绝重复建设、完善社保体系、采用多种方式向企业注入资金等措施，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境。
到2001年国务院宣布成功实现国有企业三年脱困的目标！
同时，国家开始从战略上调整国有经济布局，对国有企业实施战略性改组，通过改制、改组、改造和加强管理，继续按照规范的公司制推行国有企业改革，培育出了一批跨地区、跨行业、跨所有制的大企业和大集团。
通过前面的回顾，国有企业改革经过了这样一个轨迹：放权让利、承包经营，建立现代企业制度，进行股份制改革。从这个轨迹中，我们可以清晰地看出这样一条逻辑主线：国有企业的改革始终是围绕着政府、企业和市场三者之间的关系而展开。国有企业已经从产权制度到组织结构都进行了改革。
从我省国企改革的现状来看，虽然从整体上看也基本经过了以上几个阶段。但是，从现实结果来看成果不尽如人意。2003年底省委召开十届四次全委会议，通过了《关于深化国有企业改革的意见》，拉开了我省新一轮国有企业改革的序幕。2004年省政府启动了全省国有企业改革“376”攻坚计划，从大型企业实现产权多元化、下划企业及市县中小企业改制放活、劣势企业破产重组等三方面人手深化国企改革。时间已过去三个年头，在总结成绩肯定工作的同时，如何面对所出现的种种问题？如何解决实际工作中的困难？这一切又如何从理论中找到解决问题的依据、得到启发和获取方法呢?
二、我国国有企业改革面临的问题
从前面的介绍中我们已经看到，国有企、Ik已经从产权制度到组织结构都进行了改革。可以说该改的都改了，应该具备的都具备了。企业经营的自主权不能说不大，股份公司制度不可谓不完善，所有代表现代企业制度的制度特征都已经具备，例如股东大会、董事会、高层经理、监事会在改制后的国有企业中都已经基本具备。但是，国有企业依然是处于一种活力不强、效益不佳的状况。国家和全民作为国有资产的所有者，并没有看到竞争力强的非垄断企业、增值力强的国有资本以及比较充分竞争的市场。那么为什么在西方发达国家能够得到普遍推广、且运行良好的企业制度，而我们的企业改制却必须面对“橘生淮南为橘，生淮北为枳，叶徒相似，其实味不同”的局面呢？客观地讲，原因是多方面的，有历史的因素、国情的因素以及某些政策导向的因素。但是，这是造成国企改革备受争议的根本原因吗？。
现代企业制度的核心是通过财产所有权和控制权相分离，使得财产所有者与经营管理者之间形成了一种委托一代理关系，这是其区别于传统企业制度的根本所在。对于国有企业而言，这种委托一代理关系呈现多重特性。一方面，国有企业的最终所有者是全体人民，国家代表人民履行所有者权利，而国家的多层次性又决定了政府作为出资人代表将国有产权按其隶属关系委托给各级有关政府机构，这样国有资产在最终到达真正的经营者手中时，在政府各级机构间形成了多重的委托一代理关系，从而形成了多层政府机构与最终经营者之间多重的产权结构。
到这里我们就要回答前面所提出的第二个问题：国家所有权在国有企业中的体现能否影响国有企业作为市场主体的形成？很明显，国家所有权在国有企业中所体现的是一种有权力无保障的权利，这种权利的存在不仅让企业始终“躲”在国家的“翅膀下”，依靠自然垄断和行政垄断甚至依靠大型企业改组后所形成的市场垄断，获得超额利润，缺乏竞争力。而这一切对于企业经营者，由于多重产权结构的存在，几乎不可能真正受到来自于全民作为股东的监督和约束。同时，多重的委托--代理链条，不仅会增加政府机构对经营者的监督成本，而且由于委托人与经营人的信息不对称，使得经营者机会主义行为不断增加并得逞，最终使国有资产运营效率成了“有人管无人关心”的“公地”。
因此，国有企业在推行现代企业制度的改革进程中，我们看到一方面真正多元化实现的艰难性，另一方面国有产权主体在多重委托代理层下的归属不清晰，国有产权主体缺位。结果势必会产生低效率的“路径依赖”，造成对国有企业经营者放权与约束之间非对称性，致使“内部人控制”现象出现，并日益严重地侵害外部所有者的利益。从某种意义上讲这已经成为社会收入分配差距不断拉大的关键因素之一。如果包括非法和非正常收入在内，1995年我国基尼系数已经达到0. 517，国内外学者通过对转型期收入差距变化原因的考察，普遍认为：权钱交易、贪污腐败、偷税漏税、各种垄断、内部人控制和设租活动等因素引起的收入差距的非正常化扩大已经是导致收入膨胀的主要原因。
如果不彻底抛弃现代企业制度改革中产权归属不清晰下的惯性改革，正确处理好国有资产出资人与企业经营者之间的监督、约束与激励的关系，国有企业的竞争力提高问题、国有资产的保值增值问题、经济体制改革中的“深水区”问题始终无法触及，势必要制约国民经济朝着稳定、快速的方向发展。
因此，要解决现行国有企业中因最终所有者与经营者在利益诉求上不一致而产生得利益冲突和摩擦，就必须要有适当的安排，以化解或降低代理人对委托人利益地损害。而这种安排就是能充分体现股东追求自身利益的冲动和努力，实现代理成本最小化的制度设计。对于国有企业而言，这个制度设计首先面临的就是政府的制度供给--产权制度的改革。
至此，应该说从2003年之后的国企改革阶段就是建立现代产权制度的改革阶段。
（第三节 发达国家国有企业管理经验借鉴
以私有制作为所有制结构主体的西方世界，在经历了漫长的市场经济发展之后，公有经济在其整个经济体系中，以不同的方式存在着，并依然起着重要的作用。作为公有经济重要实现形式的国有企业，对国有企业的认识，在一国的不同历史时期和同一时期的不同社会都既存在着相同之处（这是由国有企业本身的性质所决定的），但同时又存在着普遍的不同。什么样的企业可以称之为国有企业，在西方发达国家缺乏统一的认识。我比较认同的观点是：国家政府通过拥有完全或者部份所有权或者其他财产权利，对企业的经营过程通过一定的的途径产生支配性的影响，这样的企业就是国有企业的范畴。
在这里我们不讨论发达国家国有企业产生的背景和原因。可必须正视的是，国有企业在发达国家经历了产生、发展、壮大之后，随着私有化改革的深入，目前正处于规模、数量、比重等方面不断减少这样一个境地是毋庸置疑的事实。而从上世纪80年代在世界范围内刮起的国企改革“私有化浪潮”，使得国家政府对企业“支配性”的深度和广度在不断的变化，形成不同的国有企业类型，相应地政府对于国企的管理方式也不尽相同。
发达国家的国有企业按照不同地标准分为不同的企业。以企业的所有权结构为标准，有国家全额持股企业、国家多数持股企业和国家少数持股企业之分。以企业所属的行业性质来划分，有垄断性国有企业和竞争性的国有企业。以企业管理体制或政府与企业的关系来划分，有政府直接干预经营型和间接干预经营型国有企业。以企业组建、营运所基于的法律类型来划分。有公法制、私法制和混合制国有企业。当然，每一种划分标准都有其合理性，任何一种划分都难以涵盖或取代另一种划分。例如，国家全额持股型企业既有可能是垄断性的，也有可能是竞争性的；既有可能是政府直接干预型的，也有可能是间接干预型的。
比较而言，以企业所适用的法律类型（公法还是私法）来划分对于考察市场经济条件下国有企业的组织管理体制是一种更有意义的选择。更重要的是，近年来的私有化浪潮在很多国家表现为国有企业从原先适用于公法转化为适用于私法，即用公司法来约束国有企业的行为。与此相适应，企业的组织管理体制也做出了重大调整。这一点和中国目前的国有企业“公司化”进程有某种相似之处。下面我们将依照这种划分来分析市场经济国家不同类型国有企业组织管理体制的基本特征。
早在1776年斯密关于国家“守夜人”的职能论述，就已经确立了市民社会与国家的分离原则，打破了国家权力无所不为的政治专制思想。当今实现公民私权利对国家公权力的制约是宪法制度核心。由此所产生的基于公民私权利和国家社会公权力为调整对象的私法和公法形成了大陆法系国家法律制度特有的基本结构和相对独立的两大法律部门。一般认为，公法是指宪法、行政法、刑法等，私法是公法的对立词，它是指调整市民与市民之间关系的法律，或者是在权利附着的主体与义务联系的主体均为私的个人的情况下，有关定义、立法及权利实现的法律。
基于企业组建、营运所依据的法律类型来划分，发达国家国有企业分为公法制、私法制和混合制国有企业。
一、适用于公法的国有企业组织管理体制
多数市场经济国家在组建国有企业时都是通过立法机构颁布专门的法律来完成的。在很多情况下，组建一个企业就要颁布一项相应的法律。例如，日本在进行国有企业改革之前的103个特殊法人对应103项特别立法。在美国，著名的田纳西河流域管理署就是依据1935年5月通过的《麻梭浅滩与田纳西河流域发展法令》而组建的。
在很多国家，不仅国有企业的组建需要通过立法机构，而且国有企业的撤消或企业内部组织管理体制的变革也要由立法机构批准。