突破的必要性
政策科学在发展过程中使用过许多名称：应用系统分析、公共政策、政策研究、政策分析，乃至日本的“社会工程”。所有这些既是人们多方面尝试改进政策制定的反映，也构成了有意义地改进政策制定的主要条件。大约在十五年前，政策科学似乎进入了一个飞跃阶段。此后，政策科学领域有了很多发展：五种直接针对政策科学的主要专业刊物相继问世；《政策科学年鉴》自1977年起开始发行；各种各样的政策科学丛书纷纷涌现；大量专门的政策科学教材陆续出版；政策科学里一些必不可少的支柱性学科也得到了发展，像决策心理学、组织理论、大系统模型和应用社会学；专业性协会也纷纷成立；最为重要的是，许多大学包括一些著名的大学，将政策科学作为一门独立学科的教学计划已相当完备。这些情况大多出现在美国，但也波及其他一些国家，如在菲律宾和日本，以不同形式（通常不是用“政策科学”这一名称）出现的政策科学得到了发展，人们对它的兴趣也越来越浓。在许多方面，政策科学的思想渗透得更深，政治学领域的许多教科书以政策制定作为理论框架就是例证。从那些新近出现的大批“如何作出决策”的手册里，也可以发现以政策科学为取向（不管有意还是无意）的痕迹。
对政策科学领域的活动和存在问题进行详细分析和评价，尽管非常必要，但这不属于本书的探讨范围。进行这一工作需要从历史的角度作长期性考察。政策科学不仅仅是增加知识与认识的人类事业的一部分，而且是逆境中政策制定所必不可少的基础，也是元政策制定及治理方式重建的某些方面所必需的关键性输入。因此，高质量的政策科学是实现逆境中政策制定的重要先决条件。从这一角度对政策科学进行的探讨构成了本书主题的一个组成部分，同时也完善和部分修正了笔者以往对有关方面的分散论述。
为了避免对一门与笔者密切相关的交叉学科所获成就有自我吹捧之嫌，在此将仅限于对上面提到的那些主要活动作积极评价，并说明各种论著所体现的巨大进步，本书一定程度上正是建立在这些论著的基础上。考虑到科学发展的缓慢性以及政策科学在主题和目标上的内在困难，该学科在相对较短的时间里取得的进步已经是很不寻常的了。
另一方面，当代政策科学正身受许多“疾病”的困扰，由于这些疾病可能代表着某种主导性倾向而并非是成长初期转瞬即逝的疾病，因而显得尤为严重。许多新学科继创始阶段充满希望的繁荣之后便昙花凋落的历史也向我们敲响了警钟。譬如运筹学，在创建伊始似乎颇有希望成为一种处理复杂问题的系统和一定程度上科学的方法，但结果在许多大学（尽管不是所有的大学）以及许多实际应用中，仅仅变成了一套虽然有效但使用范围相当狭窄的数学技术。
战略研究也在诞生之后很快就山穷水尽了。社会科学领域某些鼓吹“巫术”的倾向也给我们提供了有益的警告，因为这种倾向很容易玷污政策科学。
与其在这里列述当代政策科学的诸多缺陷，不如将其作为该学科需要突破的十四个基本方面加以简要考察或许更有积极意义。其中许多方面在前面的章节里，特别是在考察政策制定质量的要求时已经有了间接的提示，集中地思考政策科学所需要的突破将为该学科的发展提供一种可操作的途径。这种发展是逆境中的政策制定所必需的。以下的论述就是以这方面的主要文献和研究为基础的，这些文献中包括那些论及政策制定现状的主要著作，也包括那些论及诸如政策分析、计划以及系统方法等实用方法的主要著作。此外，本章的论点还基于对目前正在开展的研究与理论成果的部分了解，这方面的信息来自那些主要刊物、案例研究、学术讨论会、个人会晤以及对一些主要公共政策教学计划发展过程的密切观察。
为政策制定和政策科学提供哲学与思想基础
无论是政策制定还是政策科学都需要有哲学与思想基础，这两者部分相互独立，又部分地相互重合。
政策制定的哲学需要承担的主要课题我们已在第七章作了讨论，有待政策科学补充考虑的其他课题还包括：在必然性和偶然性之间的灰色区域；人类决策所具有的各种潜力；“理性”的不同含义；改进政策制定的各种基础；在不同社会条件下政策制定的各种潜力；政策制定的知识与世界观哲学。
政策科学必须更多地注意其本身的基本问题，从而为自身创造不断发展的机会。各种根本假设、知识、哲学以及有关政策科学社会功能的思想都需要加以阐述和重新考虑。实用主义不足以处理政策科学的诸多问题，包括有关认识论、价值论、社会角色、实际行动中的专业反映等方面的问题。同时，由于政策科学与一般社会科学的差异过大，因而依靠后者来提供思想基础，就后者的发展水平来说是不适宜的。因此，政策科学需要有清醒的自我认识，需要全力注重自身基础的发展。
许多概念与方法具有内在的局限性，以致成为大多数系统概念固有的价值偏见。对这种局限性的认识也是政策科学必不可少的知识，有待于通过对相关哲学问题及哲学基础的适当研究来提供。
再来看看政策赌博思想，这种思想足以表明，有必要通过政策科学的适当突破来深人修正与革新政策科学的哲学基础以及政策制定的哲学基础。在文艺复兴时期，人们试图借助于前面所述的那套新概念--“命运”、“机遇”和“效能”来抽象地把握和“操纵”当时来势凶猛的社会变革，这反映了历史上睿智的思想家们在面临社会动荡时所进行的勤奋探索。通观政策科学的著作，尚很难找到对付政策制定中模糊赌博形势的显然高明的思想。除了各种形式的“决策分析”与类似方法，它们都取决于主观的概率分配以及某些创造性地探索各种未来状态的尝试（譬如脚本创作），几乎找不到对处理政策赌博有用的概念、结论、模型和思想。
同时，现有的各种方法一旦超出量的不确定性领域便即刻变得无效，如果不是产生反作用的话。为了适应质的不确定性、易变的不确定性以及未知状态等形势，许多主要思想可能都不得不进行修正，因而政策科学的调整就显得越发紧迫。且举一例说明这点，评估研究与社会实验往往利用过去的经验来推导未来的局势，而作为其假设前提的社会发展稳定性程度在现实中已越来越低，因而这两种方法就越来越成问题了。
政策赌博的思想对于政策科学基本哲学与本章后面将探讨的政策科学方法论所需要的革新具有多方面的涵义，其中包括：
1.必须透彻地理解概率这一概念，认识其形成的历史，它与因果律的关系，它的实际应用及其与决策的关系，并将这种认识扩展到对下面这些问题的认识：质的不确定性、无知状态、不明确状态、有意外倾向的局势等。
2.实际政策的形成及其后果必须从模糊赌博观念出发加以思考，明确地考虑到相关现实中内在的不确定性，探求处理这种不确定性的方法及其对于实际政策后果的作用，尤其是：
（1）需要重新考虑研究政策制定现实的理论模式，必须更为现实地认识到内在的不确定性以及随机成分的重要性；（2）因此，政策制定的案例研究必须注意到与此相关的模糊性、随机成分和应付各种不确定性的行为；（3）需要发展另外的框架专门考虑政策执行，诸如考察在处理不确定性时政策执行的功能，以及当预测的未来已经随时间的推移而转变为过去事件时政策执行调整决策的功能。
3.必须将主要决策者的政策制定行为作为一种“赌博”
予以重新考虑。一些有关组织行为与群体动力的研究已经在朝这个方向努力，但进展缓慢而且远远不够。近几年有关的决策心理学研究成果尚未被政策科学利用，尽管其中对不确定性条件下的人类行为有许多引人注目的发现。特别是，对人类在面临不确定性时容易失误的倾向现在已经有了越来越多的认识，这些认识加深了我们对于主要政府机构在政策制定上内在无能的理解，也为政策制定的经验理论增加了一个重要的思考方面。
4.正如上面已经揭示的那样，关于评估的思想需要进行修正以便适应政策制定赌博观。在模糊赌博的形势下，不可能从政策制定所导致的直接短期结果来给政策制定质量下结论，因为在这种形势中，相同条件下类似的政策可能会产生完全不同的结果。
5.各种根本决策模式，包括传统政策研究文献所提出的那些基本决策模式都需要重新考虑。譬如，“渐进主义”
的概念在模糊赌博情形中就失去了意义，因为在这种情形中，采取与以往同样的措施也许是最下策之一。所谓的“战略规划”方法同样落后于现实需要，因为这些方法忽视了不确定因素和无知状况所带来的挑战。这对企业领域的战略方向选择也有重要的启发意义。
6.就规定性方法论来说，正如上面所述，所有不确定条件下的“择优”决策方法都需要重新予以评价，还需要发展改进政策赌博的启发式方法，以便取代适用范围极其有限的决策分析和价值预期方法。特别是，规定性方法的整个经济基础必须重新给予严格审查。
7.弊病清除法可以作为改进决策的主要方式，该方法旨在减少处理不确定性时的重大失误，它同应付政策赌博的各种启发式战略共同发挥作用。
为了奠定政策科学朝这些方向发展的基础，基本的认识论与知识哲学假设需要加以修正。譬如，将现实视为偶然性与必然性之间的某种产物并具有高度不确定性的观点应当成为人们理解事物现象和寻求规定性推测的指导思想。与此相应，正如上面曾提及的，由于人类在大量排除不确定性方面存在内在的无能，因而即使对更为高超的认识能力也不能抱过高的期望，这就为理解历史上的认识错误提供了一个不同的视角，并制约了对未来减少这种错误的过高希望。政策赌博的涵义之一在此便得到了说明。
政策制定的政策赌博观触及人类的未知领域。对这种领域人类可以通过努力获得足够需要的预见，因此对它的不懈探索是值得的。为此目的，政策学者与政策专业人员需要以新的思维方式和科学知识重新武装自己。这就充分说明了政策科学所需突破的广度和深度，而无论是哪方面的突破，新的哲学基础与思想基础乃是至关重要的。政策赌博观只是政策科学的哲学和思想基础需要重新考虑的一个方面，其他的方面还有，需要对理性作更广义的理解，需要有新的价值论等等。这些在第七章中已进行过讨论。为满足逆境中高质量政策制定的诸多条件，需要政策科学的创新，这里有关政策赌博观的阐述应当从一个侧面对这种创新作具体化的说明。
加强历史的和比较的认识
正如人们常常注意到的，政策问题即使有也很少能够局限在狭隘的时间范围内而得到充分理解。若仅仅着眼于对有限的当前世界的探讨，则政策制定更难得到理解和改进。要认识各种结构模式并理解现有及不断涌现的各种实际情况，一种历史的视野常常是必不可少的，而且也总是大有裨益的。
一项政策问题，其相关的时间范围可能比较短，也可能跨越几个世纪，这取决于具体问题的性质及其自然存在的周期。但无论如何，短视主义永远不适于作为政策科学的基础。因此，我们建议注重问题的时间性，在问题的历史背景中进行思考。卡内基一梅隆大学的应用性历史与社会科学研究课题的尝试已经反映了一些必要的方法，同时也反映出这些方法的危险性，尽管这种反映面还相当狭窄。必须特别谨慎的是，不能随意曲解历史，否则就将落人许多恭候光临的陷阱里。
比较的考察可以起到某种补充作用，满足稍许不同的需要。对于许多政策问题来说，比较的材料可以部分地代替那种不可能进行的试验，并提供丰富的经验作为改进政策分析的基础。通过比较，至少可以输入来自其他行政体系的丰富思想。这就可能激发人们的政策科学思维，揭示出隐含的其他创造性方案，找到方案设计的其他方面。从更一般的层次上说，了解多个国家的背景还有助于对政策问题的全面认识。因此，特定政策问题领域经验比较的大量知识和对比较材料以及分析方法的熟悉都是至关紧要的。这方面已经开展了一些初步工作，但从总体上说，政策科学的论著较多管窥之见，而且还有失狭隘。这并不意味着低估比较研究工作的困难。但至今为止，作为政策科学以及对具体问题进行政策分析的一种基础的系统性比较研究仍然很少见，而且常常很肤浅。
当我们着手理解与改进政策制定以及政府中枢决策系统乃至重建治理方式时，对广泛的比较研究和历史考察的需要便会成倍地增加。譬如，为了获得有关逆境中政策制定的理想特征的有根据的假设，对不同体制下的政策制定成效以及同一体制各个国家的政策制定成效进行比较研究便是必不可少的。
跨文化的研究探索是极其艰难的工作，但如果没有这种研究，就很难识别当前现实的关键特征，各种政策范式就很难加以阐释和审查，宏观政策创新就将过于狭隘，政府中枢决策系统的改进也将缺乏必要的可借鉴材料。
为了对政策以及政策制定问题有个全面认识并从恰当的背景给予分析，需要将历史考察与比较研究结合起来。
为此，更全面的认识角度连同各种技术手段都是必不可少的。因而，高级的政策科学专家至少需要具备一门外语的阅读能力，还应当在另一个文化环境里度过自己的一部分职业生涯。
现实主义地处理政策制定实际
深入地认识和理解政策制定的实际是政策科学各方面发展的一个先决条件。然而，政策制定的客观实在性以及实际中各种变量、由环境决定的特征与各种常量的复杂混合使得这种努力相当困难。相关学科的一些普遍倾向也极大地增加了这一工作的难度。例如，与过分注重运用经济方法处理政策制定，对非理性行为和大众政治的忽视以及对仇恨情绪的忽视与政治的“理性”形象以及公共选择理论同时存在。这样导致的结果就是，作为政策制定实际的一个主要方面的政治在许多处理中都存在严重的偏颇。社会科学界各学派意见的分歧与对立（譬如新马克思主义与系统保守主义方法之间的对立）进一步增加和扭曲对政策制定实际的理论处理。