固有的（或者比喻地说“先天的”）无能这个概念对关于社会控制与调节的一般理论以及关于统治的一般理论都有深刻的含义。在《逆境中的政策制定》一书关注的有限领域内，政策制定无能的思想可用以探究、部分地进行解释乃至试图克服政策制定的质量赤字。对主要的政策制定无能情形的详细描述，也可作为改进方法和改进建议所针对的主要目标与限制。
为了完成上述使命，有必要揭示在满足特定的政策制定质量要求方面政策制定存在的不足之处，这将在下一章完成。从理论上说，完成这一任务所需要的框架是通过提出一个主要命题和对其组成部分的某种考察来提供的。
出于本书有限的目的，关于政策制定无能的一个主要命题可表述如下：目前已知的政策制定的核心机构，包括各个组织与过程以及它们之间的互动，其最大工作能力有限，具有犯错误的倾向，必然会导致无能。因此，只有极大地改变有关组织、过程以及要素的主要特征，才能提高主要工作能力的最大值，克服犯错误的倾向以及无能。
该命题的第一部分是不言而喻的。每个实体、公共机构、要素以及它们的互动与组合，都有限度，这一事实的表述用经济术语是“生产函数”，用系统论术语是“转变功能”，在生物学中是“应力极限和先天不足”，在工程学中是“容纳限度”，在信息论中是“信息容量”，在人类学中则是“功能调适能力”等等，但这都无关紧要。然而，最大工作限度的思想尽管四处传播，虽然它具备解决多种问题的潜力，但在社会科学中并没有得到充分运用。
认为政策制定核心组织、过程以及要素存在固有犯错误的倾向，这一命题更为有力。除了作为经验研究的指导以外，它还包含一个不明确的实质性内容。根据逻辑，工作能力暗含着另一层意思，也就是说，既然工作能力本质上有一个极限，那么必然存在固有的能力不及的领域，即在工作能力极限以外的领域（这并不是一种有明确分界线的两部分，而是一个程度问题，有“纯形式”的极端相反领域以及许多介于中间的层次和交叉混合的领域）。而上述命题所包含的意义不只是这种逻辑补充。关于犯错误倾向的另一种思想是：主动的错误行为是政策制定核心组织、过程以及要素的性质所固有的。此处强调的不是缺乏能力，而是存在产生错误的因素。这种区别除了具有重大的理论意义外，也有重大的实际意义：能力不及有时可通过调整政策制定的范围，尽可能地减少能力不及的领域而加以解决；但是固有的、广泛的犯错误倾向往往必须要到原来的政策制定本身，或至少有犯错误倾向的核心过程、机构以及要素消亡或得到彻底改变时，才能加以克服。
能力不及与主动的犯错误倾向之间的区别十分重要。
但同时，由于两者有部分重叠，其功能又互相依赖，因而这种区别也十分复杂。下面不妨列举一些简单的尝试性区别：（1）超过某一界限之外的任务就超出了能力所及的范围，也就是说，它们属于能力不及的领域；（2）在此界限之内的任务仍然受主动的犯错误倾向的影响，但这样就使整个问题复杂化；（3）在能力不及领域内的任务若仍由政策制定来执行，会出现许多错误，这不仅仅是因为固有的犯错误倾向，而且还有能力不及的原因；（4）从理论上看，所谓的犯错误倾向可能是由能力不及的更为复杂的方面所致，这就使整个问题进一步复杂化。
要构建一种关于政府能力和无能的一般性理论，有必要对以上这些差别更深入地进行逻辑、语义、功能、经验方面的分析。出于本书有限的目的，以上所作的实用主义区别就已足够了。本书使用的无能概念既包括能力不及，也包括错误倾向。
前述命题接下来的两个部分即最后部分，便于结合在一起加以论述。这两部分同样十分重要。先提出了一个经验一理论上的陈述，即无能中有一部分是政策制定过程系统的固有特点。下一个也即最后的陈述是前述命题最后部分的结果，它也是个经验一理论上的陈述，而且易于检验，其内容就是，通过对产生过程系统的要素作边际的微小变动不能提高最大工作能力和克服主要的无能。
为了说明政策制定的现实并试图改进这种现实而探究和运用无能这一概念，这是一回事；而试图为主要无能的现状提供一种理论解释则是完全不同的另一回事。后者并不是在操作上非常重要，但是，对于加强这一概念的初步可靠性、为建立理论和导出中层命题而提供基础，它是十分重要的。
如前所述，这些工作将在另一本书中以更加广阔的政治和统治的整体背景进行。尽管如此，对一些相关的推测性假设进行初步说明，也许有助于在相对较窄、但仍很广阔的逆境中政策制定的领域内，更好地理解和利用关于无能的思想。三种可选择的“纯粹”推测也许可以说明人类一般机构、与政策制定有关的过程及其构成要素等现有的能力极限和犯错误的倾向。
1.生物进化和生物文化的进化：按照这种观点，思维的主要方式是自然进化的产物，文化的内容主要受人类生物进化的约束与限制。在这种“纯粹”探讨中，人们可能希望从较高级的灵长目动物的“思维”过程开始，经过“灵长目人类”概念的探讨，再继续研究给思想过程与文化赝象烙上印记的人类生物进化。早期各种形式的生物社会学以及近来提出的“共同进化”论，都是这类探讨的实例。有趣的是，赫伯特·西蒙也为有限合理性提出了一种类似的解释，尽管他使用的方式十分莫名其妙，而且有些论据也值得怀疑。
例如，他没有区别“软弱的利他主义精神”和“进步的自我利益”；他还提出一个假设，认为世界是连续不断的“虚空”。
2.文化的进化：这种观点认为，政府是融入文化中的一个赝象，它受到广泛的限制，但并不是由遗传的进化形成。
在这种观点中，史前那漫长的阶段必须考虑在内，现代政府的发展相对来说只是最近才出现的过程。这种推测假设文化包括政府会发生大的变异和相对迅速的变化，认为文化对不断变化形势的适应仍可能需要数代时间，社会的一些核心成分包括统治者将具有一些在不同的社会和时期恒常不变的特征。因此，随着环境的不断变化，文化赝象可能落后于新的形势，这证明了各种无能存在的必然性。
3.社会变革：按照这种观点，尽管人类机构受到遗传天赋和文化沉淀的制约，但进化的概念并不适用。政府更应被作为社会的一部分来看待，它有创造和发展的可能。目前政府存在的许多不足之处与科学技术直到最近仍然存在的无能之处相似，但是，即使我们缺乏一种适当的社会变革理论，也没有必要以任何关于遗传、文化限制以及进化的大理论来解释政府的这些不足之处，同时也没有一种这样的理论会有益于此。马克思主义的各种变体以及其他一些认为存在某种“主导因素”的推测都可归人社会变革论，这些推测认为社会某个方面的革新（如生产技术）是总体社会变革的决定性因素。
值得注意的是，如果按照社会变革论的观点，将政策制定看作是由某一个基础方面决定的，那么要想单独地改进政策制定是没有什么办法的。不改变有关的社会特征，政策制定是否可能改变？改变程度能有多大？这些问题现在还没有明确的答案。而政策制定与政治等因素之间紧密的相关依赖、相互作用，也要求人们同步协调地对它们实行改进。
正如刚刚说明的那样，对政策制定实行重大改进的希望取决于对形成目前现实的各种因素所持的基本观点：如果遗传因素制约着人类的主要能力（如决策能力），那么改进政策制定的现实可行抱负就低；如果文化的进化是主导的因素，那么就有更多的改进机会，尽管这也许需要很长的时间，而且有赖于难以预料的突变；如果改进统治是一个取决于人类努力的社会变革问题，那么与科学研究的发展相似，复杂和未知的因素虽然制约着改进的成功，但我们仍有大量全力以赴的机会。
我有点怀疑，以上简要概括的任何一种观点是否都适当，它们之间的某种综合是否会好得多。或许，生物遗传的进化和文化的进化确实起着一定的作用；还有各种社会变革过程，包括“偶然的”变革，也起着一定的作用。但是，现有的范式是否能说明人类机构的进化，而极少揭示从长期来看它们所具有的可变性，我认为这是值得怀疑的。从短时间包括从本书所涉及的时期来看，现存的无能是一个既定的事实，所建议的改变措施必须将它们作为棘手的现实加以处理。但是，在对政策制定质量的可变性一无所知的情况下，我赞成奥斯汀·兰尼的立场：“假如在这种情况下，可选择的方案是低头承认人类的软弱无能，被动服从人类面临的痛苦，那么毫无疑问，一定要用政治管理，连同它的全部错误和失败来取代上述方案。”
尽管采取了这样一种积极能动主义姿态，仍必须认识到政策制定的质量要求与政策制定的组织、过程及要素所固有的无能之间的矛盾。这一矛盾给改进工作提出了重大的挑战。它需要有小心谨慎的重新设计的方法，这些方法将在第九章探讨。但是，在进一步考察改进的可能性之前，下一章将通过对政策制定的具体要求、各种现实和质量赤字的详细考察来补充和揭示关于政策制定无能的理论论述的一般概念和原则。