1.“国家”在政治文化和政策制定传统中起着重要作用，这一思想和概念的强度在不同的国家之间存在着根本的差别。然而，这些差别对于考察现代形势下政府中枢决策系统的政策制定自主并非至关紧要。例如，尽管美国没有“国家社会主义”传统，而在联邦德国该传统却很强，但是美国总统制定政策时所享有的灵活余地未必比联邦德国的总理及其内阁小。在法国，虽然第三共和国和第五共和国的政府有着相同的传统，都具有一种很强的“国家”概念，但与前者相比，后者所享有的自主权相当大，这是由于宪法规定和政治文化的不同所致。对英国政策制定的历史考察也未能表明，由于缺乏一种“国家”哲学和“国家”政治传统会导致政策制定的灵活余地有任何缩小。虽然在政治文化中，“自上而下的改革”这种历史传统与一种强大的“国家”
概念被接受是相互关联的，但是在多数国家，这个历史因素并非决定目前条件下政策制定自主的主要变量。不过，国家这一概念以及“国家自治”这一术语对于探究政策制定自主的一些主要问题仍十分有益。一种经过改进的国家社会学可能为在系统的理论框架内研究政策制定灵活余地和自主的某些方面提供一个较好的学科背景，但英美政治学中非常缺乏这种社会学。
2.“自上而下的改革”反映出独立于主要社会势力和结构的集权式政策制定自主，它是诸如在十七和十八世纪的沙俄帝国、法国、奥匈帝国以及部分德国，尤其是普鲁士等具有的一大历史特色。日本的文化背景不同，但也提供了类似的例证，历史上各个官僚制国家都是如此。任何政府都需要在社会中取得支持，自上而下的改革会遇到各种制度的羁绊，这一事实并不妨碍统治小集团制定政策时享有重大自主权。
3.现代一个极端的例子是国家社会主义的德国。尽管对于纳粹德国的独裁政治或多元政治的程度存在争议，但现行研究非常清楚地表明，希特勒及其一小撮同谋具有压倒性的影响，并以很大的自主重新改造了社会，尽管其结果完全与期望的相反。颇能说明问题的是，最近一些关于纳粹德国的英文论著以及其他许多论述却忽视了这一中心特征。德国是一个高度工业化的国家（而苏联不是），这一事实表明，在情况极其复杂、工业技术高度发达的国家，同样也能够进行大规模的社会改造。的确，国家社会主义德国是一个极端的例子，但这没有减少应从其历史中吸取的理论教训。
4.犹太复国主义运动和以色列以一种完全不同的形式，表明了通过革命的政策制定来改变现实的潜力。犹太复国主义的政策制定接近于社会改造，并在某些时期大规模改造了社会，而不只是被动地反映当时的利益和结构。
犹太复国主义作为一种特选的社会运动，即使将其特殊性质考虑在内，也是一个重要的例证，它说明无需独裁政权，政策制定同样也具有独立于更广阔的社会背景的自主权。
5.第三世界加速现代化的政策，是当代希望通过半自主而有意识的政策来取得接近于社会改造那样重大效果的一种主要尝试。关于这一论题，已有许多著述，但是，要评估其可行的效果，并企图确定有意识的、自主的政策制定在现代化过程中所起的作用，现在还为时太早。举个例子来说，农业改革就是有意识的、自主的现代化政策的一个例证。农业改革确实卓有成效，但其较长期的影响却是错综复杂的，取决于许许多多介入变量，而且会极大地背离预期效果。实力强大的经济利益集团往往反对实行任何有意义的农业改革尝试。虽然这些方面都还不明确，同时还存在多种分散性心理因素的作用，但是，现代化进程的加速确实证明了自主性政策制定发挥作用的潜力，这些潜力尽管有限，但毕竟实际存在。
6.说到发展中国家的强行现代化，除了后文将论述的革命这种背景外，必须注意一些强硬领导人推行的“爆炸性”政策。例如，土耳其的基马尔·阿塔图克与伊朗的巴列维父子①，他们采取了完全不同的变革社会的政策，所造成的结果也很不一样，而且至今仍发生着影响。将他们加以比较十分吸引人。（从政策制定的角度对土耳其和伊朗的现代化宏观战略进行的比较研究现在还没有，尽管从中可①基马尔·阿塔图克，1923年10月出任土耳其共和国首任总统。巴列维父子：
1926年4月，其父取代恺加王朝，加冕国王；1979年初，霍梅尼领导的运动推翻其子，结束巴列维王朝。--译者注以获得很多有益的信息。）非洲统治者的主宰地位为政策制定自主提供了明确的实例，虽然总是受到社会和其他条件的严格限制，但有时候，这种自主过于极端。
7.在民主国家中，国家被认为代表着社会，并通过选举、利益集团的作用等严格地受制于各种社会势力，这样，其政策制定自主所受的限制就要大得多。但是，现代福利国家的历史以及美国的反歧视政策，证明“自上而下改革”
形式的政策制定对现实具有强烈的影响。突发事变、战争以及战后局势则说明了其他一些情况，在这类情况下，民主国家的政策制定也享有独立于国内压力的极大自主权。在正常情况下，政策制定往往是利益集团的一件工具，力量平衡的一个产物，也是各种交易与联合的一种结果。一些官僚、一些政治家以及强大的利益集团组成的“铁三角”便属于这种联合。此外，还应加上官僚政治。政策制定的自主取决于这种种限制之间的平衡、它们内部的相互作用以及政策制定过程系统本身内生的特征。
8.同时，政策制定服从于各个强大的社会势力。无需借助于新马克思主义便可以认识到经济力量在影响政策制定中的强大作用。在民主国家，经济影响与选举能力之间存在很强的紧张关系，对政策制定自主具有错综复杂的作用。假如具备了一定的意志和技巧，各种相互竞争的影响常常为政府获得极大的政策制定自主权提供了机会。而在实行寡头统治、制度僵化的发展中国家，政策制定自主所受的制约有的较多，有的较少。例如，军事政权比名义上“选举”组成的政府享有更大的自主权。
9.对民主国家中政策制定的自主权持乐观态度肯定是没有理由的。第二章曾考察过的那些国内政治特征，诸如四分五裂的政治以及信奉的观点各不相同等，可能使政策制定的灵活余地减少到远远低于应付逆境以及至少避免加剧局势恶化所绝对必要的最低限度。当必须沿着实力强大的集团所不可接受的方向前进时，那该怎么办？在遇到坚决抵制多数决议的合法性的反对意见时，怎样制定出明确而带有部分激进倾向的政策？这些是民主国家中阻碍政策制定自主的主要问题。无需夸张魏玛共和国这一案例，其政府正是由于接受了各种经济限制因而没有能力解决失业问题，这种观点并非不恰当；而纳粹政权将政治置于经济之上，坚决地解决失业问题，从而赢得了大量支持。纳粹解决失业所实施的计划，大部分在魏玛政府期间已经准备好但却从未执行过。这并不是说，当今的民主国家像魏玛共和国那样，正面临着灭亡，而是想一针见血地指出接受各种限制所带来的问题。因为这种种限制合在一起将极大地缩小政策制定的灵活余地，因此就产生了突破这些限制的必要。
如在许多西方民主国家，对于国防政策的制定，国内限制越来越多，使政府中枢决策系统制定政策的灵活余地缩小到低于也许是应付外在困境所绝对必需的程度。这便是这方面一个恰当的实例。
10.只要具备扩大政策制定灵活余地的各种战略，政策制定的自主程度是可通过政策制定本身加以改变的。在这方面，高层政治家的特征及其技巧是一个重要的变量。因此，提高政策制定的质量，可能导致政策制定灵活余地的扩大，使更多旨在扩大政策制定灵活余地的有效政策得以采纳。在这种情况下，扩大政策制定的灵活余地就与具有较强的政策制定能力相互关联；因而使得扩大政策灵活余地这一目标更具吸引力。但是，一般而言，当政策制定的灵活余地会导致低劣的政策时，往往没有“看不见的手”发挥作用来制约政策制定自主；或者，当高质量的政府中枢决策系统利用政策制定自主可能产生良好的政策效果，因而使人们希望扩大政府政策制定自主时，往往也没有“看不见的手”发挥作用来扩大政策制定自主。
11.有些共产主义政权在政策制定自主上遭受的限制虽然不同，但并不比民主国家少。这些限制更多的是根植于政府机构、官僚政治等因素，而较少是因为对民众支持和对动摇不定的舆论中产生的政治竞争的依赖而产生的。民主国家和共产主义政权中分别存在的对政策制定自主的种种限制，这两者相比，哪一个更有害于应付现存以及正在形成的逆境？这一问题不应根据公理性的价值偏好来回答，但也不易于从其他方面去考虑。
12.“全球体系”现在越来越重要，这减少了各个国家政策制定的自主程度，而与政府中枢决策系统在国内享有的政策灵活余地无关。例如，在经济领域，国际货币基金组织严格地制约了许多国家经济政策的灵活余地。“全球体系”
对各国政策灵活余地的限制强加在外部影响、压力以及控制等更为传统的限制上，这些合在一起形成了制约性相当大的领域，缩小了多数国家政策制定的灵活余地。但是，这一制约并不是绝对的，只要付出一定的代价，就有可能突破。例如，宣布延期偿付国际债务，便是那些愿意考虑采取违背常规的选择方案的国家可能作出的抉择之一。
13.以上实例揭示了“客观的”与“主观的”政策灵活余地之间的重大区别，这种区别取决于是否意识到多种选择方案和限制的存在。政府中枢决策系统对政策制定的灵活余地发生的错觉有两种形式：客观上可以利用的灵活余地可能被忽视；或者，对于实际上并不存在的灵活余地的幻想可能占上风。在这里，自我实现预言和自我破灭预言两种效应可能很强。对政策制定灵活余地的歪曲认识说明了政策制定自主的一个方面，在此，提高政府中枢决策系统的能力可能会取得重大成果。
14.说到政策制定自主，有必要区分可能提供不同灵活余地的各政策领域。在有些领域，密集的利益集团和高度政治化极大地减少了政策制定自主权；而在同一时间同一国度，其他领域的政策制定可能没有很多国内限制，而是由中央政策制定所控制。例如对外政策的制定，在一些民主国家，过去多年来都是由政府相当独立地制定政策；但在有些国家，现在已出现一种彻底减少这种自主性的趋势。
15.特别令人头痛的情形是，一个强大的政策动量已经形成，但现在却需要改变方向，一位政治家将这种情形极形象地比喻为“油轮的机动性”。这方面一个极好的例子又是福利政策，连同其历史根源、思想基础、法规的僵死性、赋予受益资格的心理、利益集团和受益人等。当不断变化的条件使得福利政策有必要进行超渐进的转变，而在政策革新中又没有粉碎正统思想的戏剧性事件的帮助时，那么，政策制定自主、政策制定的灵活余地及其影响潜力都要经受严峻的考验。
16.正如上面所讨论的，在所有政策制定中，政府中枢决策系统以及作为中央政策制定过程系统核心部分的具体统治者的特点不同，所能发挥的作用也不同。突破由僵化的结构和势力给政策制定造成的限制，似乎往往是政府中枢决策系统和统治小集团的责任；而成功地取得充分的政策制定自主，尤其是在革新的政策制定方向的自主，似乎也在很大程度上取决于政府中枢决策系统在与社会上各种拥护革新要素的联合中所具有的素质水平（这个因素在许多论述社会革新的文献中被忽视）。社会福利政策在英国的诞生提供了极好的实例，充分地说明了政府外的知识分子与政府权力中心之间的这种相互作用。但是，在具有强大压力的环境中，如果一个中央政策制定过程系统以寻求满足为目标，在文化上采取渐进并渴求达成广泛的一致，那么，它将不会取得很大的自主权。在同一环境中，如果一个中央政策制定过程系统有强有力的政策事业家，有一批紧密团结的精英，有一种使命感和坚强的意志，那么，它就可能取得很大的自主权。尽管如此，每个政府中枢决策系统所产生的影响仍然要受到各种顽固的限制因素以及历史前进步伐的制约。（经过思索，我们可以提出这样一个有趣的问题来验证这一观点，即如果某些统治者的所作所为是另一番样子，能否阻止或延迟法国君主制的垮台，或至少改变其衰落的方式？）至此，我已论述了受环境领域制约的政策制定自主及其为政府中枢决策系统提供的灵活余地问题。现在则需要注意政策制定的精神文化自主问题。如果政策制定精英们完全赞同传统社会阶级的观点，那么无论政策制定享有什么样的环境自主，都没有任何差别。不管怎样，政策制定在服务于它所认同的社会阶级利益时，都将会自我约束，而不论假设其在采取不同政策（如果确有这种意愿的话）上有多么“自由”。
事情常常是，政策深深地根植于统治精英接受的价值观里，他们企图茌不断变化的形势下使这些价值观保持永恒。这方面有一个历史例证，那就是人们曾企图通过消极和积极的“环境主义”，将乡村文化的道德理想应用于正在兴起的城市。各种文化特征与社会经济变量之间错综复杂的相互作用往往制约着政策制定。例如，英格兰和普鲁士社会政策的起源就为评估政策制定的自主程度提供了不同的案例。俾斯麦在普鲁士福利政策的产生中曾起到的特殊作用是由他本人的背景决定的，这充分说明了政治与行政政策自主、个人作为政策事业家的身份以及文化影响的束缚等是共存的。各种修正的马克思主义理论也与此相关，如一种理论认为政策制定精英们往往致力于促进经济政体的“实际”利益，即使当主要经济权力中心反对这类政策时也是如此。
以上这些方面就导人了精英队伍的充实、精英自我形象、精英价值观、精英文化以及精英的确认等问题。对于这个课题中的有些方面，曾经开展过充分的研究。一些与此相关的问题则由密歇根大学精英比较项目负责进行了研究。但是，很难得出明确的结论，因为这个课题充满着内部矛盾，并且笼罩在研究者价值信仰的阴影之中。