根据我国的国情，我国的社会保障税应采用混合型社会保障税模式。即对于城镇劳动者，根据不同保险项目支出的需要，按承保项目分项设置社会保障税，分别确定一定的比率从工资或薪金中提取。根据实际情况，本着循序渐进、逐步发展的原则，现阶段我国的社会保障税应设置养老、失业、医疗和工伤保险四个项目，等到经济水平进一步发展后，再逐步增设其他项目。对于占总人口比重较大、收入较难核实的农民，按各地区收入不同而采取不同的定额税率征收，既符合实际情况，又可相应降低征管成本。将农民纳入社会保障税，可以防止我国城乡差距的进一步拉大，有利于整个社会的稳定。近些年，我国农村社会保障工作取得很大进展，截至1999年底，农村社会保障网络已达19096个，这也为我国在农村开征社会保障税奠定了良好的基础。
但是，开征社会保障税对我国的综合国力、企业经营状况、个人收入水平、法制环境提出了较高的要求。应该说，我国目前开征社会保障税的时机尚未完全成熟，但开征社会保障税在我国是大势所趋。我们要加强研究，并积极创造条件，一旦时机成熟后，立即着手设计开征社会保障税的方案，并在全国范围内实行。
四、实行社会保障资金基金式管理，确保基金保值增值
我国社保资金现收现付的现状，使得这些资金很难积累起来形成基金，这就影响了社保资金的可持续增长能力。同时，我国社保资金投资股票和国债之外的其他债券的比例过小，社保基金年收益率远低于发达国家的水平，严重影响了资金的增值。要实现社会保障基金的保值增值，仅仅允许将社会保障结余资金用于银行存款和购买国债，是远远不够的，还应增加社会保障基金投资于企业债券、股票、实业投资和不动产的比例。社会保障基金的有效投资，不仅有利于社会保障基金的保值增值，还有利于减轻政府、企业和投保人的负担，促进社会经济的发展。
社会保障基金多元化投资固然要承担较高的经济风险，但通常也可能获得较高的收益。综观世界各国的情况，实行社会保障制度比较成功的国家，无不是通过投资来实现社会保障基金的保值增值。以美国为例，共同基金中养老基金资产总额从1991年的3480亿美元增加到1998年的18980亿美元，增长了5.45倍，同时养老基金占整个投资基金市场的份额也从1990年的21%上升到1998年的35%。到1999年底，养老基金总额已达7.8万亿美元。美国的养老基金还是风险投资的主力军，促进了美国以信息技术为代表的高科技产业的发展。投资股票与实业看上去风险较大，但只要经营得好，实现社会保障基金的保值增值是完全可能的。美国的养老基金受益于美国股市多年的持续增长。其平均收益率远大于存款利率。我国社保基金的投资应进行投资工具的组合，可以选择包括从实业资产到金融资产在内的各种投资工具。
五、借鉴欧洲国家的经验，优化社会保障资金来源的结构欧洲各国的社会保障体制相对比较成熟，值得我们借鉴。从最近几十年社会保障资金来源的发展来看，虽然各国之间依然存在着很大的差别，但仔细研究比较后发现，欧盟各国社会保障资金存在着某种趋同的现象，具体反映在：首先，雇主交纳的社会保障税部分在整个社会保障资金中的比重有下降的趋势，雇主的负担相对减少。这体现了各国政府为了加强本国企业在国际市场上的竞争力，促进经济的发展和就业水平的提高，减低了雇主的社会保障税负担。其次，受保者的负担，主要是工资收入者的负担有所上升（钟晓敏，2001）。
我国原有的社会保障制度的特点是以城镇职工为主、以单位提供保障为主，实行广就业低工资辅之以一定程度的社会保障（包括养老、医疗、住房福利等）的模式。这种制度主要依靠企业，给企业带来很大的压力。在现在的模式下，企业仍然承担着过重的负担。许多国有企业因效益低下，无力上缴应该支付的职工养老金的份额。另外，过重的社会保障负担还制约了企业的发展能力，降低了企业在国际市场上的竞争力。新的社会保障制度应充分认识到企业的困难，在筹集社会保障资金时借鉴欧洲各国的经验，适当减少企业的压力，或适度保护一些困难的产业或地区，以保护企业的持续生产能力。
企业的负担减轻，必然意味着国家和个人的负担将增加。优化社保资金来源的结构，将缴费负担适当向受保人转移，是我国社保体制下一步改革的内容。随着近些年我国国民经济的迅猛发展，国民收入得到较大幅度提高，尤其城镇居民的收入水平提高很快，2003年我国城镇居民人均可支配收入8472元，比上年增长90%由受保人承担较多的社会保障责任，既有必要性，又有可能性。
中国公共服务改革：理念与挑战
孙晓莉一、深化公共服务改革的契机
随着中国政府管理体制改革的深入，公共服务改革的理论探讨与社会实践激起人们的广泛兴趣。当前深化中国公共服务改革的契机主要有：
1.城市化进程加速发展，公众要求公共服务数量和质量不断提高
目前，世界城市化平均水平为47%，发达国家平均城市化水平为75%，发展中国家为37%。与世界城市化水平相比，目前我国城市化水平还低于世界平均水平，只有30.9%左右。而且，目前我国城市化水平落后于工业化水平和人均GNP增长的幅度，根据有关专家统计计算，在城市化水平达到30%左右时，工业劳动人口的比重指数和城市人口比重指数的比例关系是：发达国家为2：3，发展国家为1：3，我国只有1：0.8.如果按照发达国家的比例推算，1990年中国城市化水平应当达到43%。这就说明，中国城市化滞后工业化约15%～17%。据有关专家估算，在我国工业化中期经济高速发展的带动下，未来20年，我国城市化将进入加速发展时期。目前，我国城市化水平为30%（1997年）左右，今后将进入从30%发展到70%的国际公认的加速发展时期。2010年，全国城镇人口将达到6.3亿人左右，城市化水平将达到45%；2020年，城市化发展水平将达到58%左右。中国城市化进程的加速发展，将必然增加公众对基础设施、教育、医疗、社会保障等公共服务数量和质量上的要求，客观上要求深化公共服务改革。
2.经济社会协调发展的战略目标，要求政府保持公共服务投入的相对平衡
长期以来，我国政府在公共产品的提供上偏重营利性的经济类基础设施，而对社会保障、义务教育、公共卫生等社会类公共产品的投入长期严重不足，政府提供的公共产品与经济社会发展协调的要求有一定距离。以2003年中央财政支出为例，2003年，中央财政总收入12465亿元，中央财政总支出15663亿元。其中，中央财政用于教育、卫生、科技、文化、体育事业的投入是855亿元，仅占当年中央财政总支出的5.46%左右，与发达国家甚至很多发展中国家相比都有较大差距。目前，政府面临的重要任务是从国民经济和社会发展的实际需要出发，解决社会经济发展中面临的突出矛盾，尤其是在我国经济社会转型和体制转轨的过程中，政府提供的公共服务应当优先解决以人为本、服务于经济社会协调发展这一战略目标的内容上面。而深化公共服务改革，严格界定由政府主导提供的公共服务的范围，将政府提供的公共服务严格限定在市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的领域，有助于减少政府管理成本，集中政府财力提高义务教育、公共卫生、社会保障、就业等在公共财政支出中的比例。
3.地方政府面临的财政压力逐步加大，要求改变公共服务投入机制，引入多元化的公共服务主体
目前提供公共服务的主体按照性质来分，主要可以分为行政性的公共服务主体、事业性的公共服务主体以及企业性的公共服务主体。撇开行政性的公共服务主体不谈，从企业性的公共服务主体来说，受城市公共服务指令性价格形成机制的牵制，宏观经济调控的作用以及城市居民较低收入水平的约束，再加上原料费、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善等众多因素的影响，传统的公共服务企业普遍存在亏损运行的现象。由于公共服务本身的特殊性，在一定区域内并不存在多家企业平均成本决定的社会成本，政策性亏损掩盖经营性亏损已是公开的事实。但由于水、电、气以及公共交通等公用产品本身具有一定的福利性和公益性，国家财政不得不背负起补贴亏损的沉重包袱。
按照中央政府和地方政府事权的划分，规划和组织建设城市是地方政府的事情。从传统的行政管理和财政思想来说，除非得到中央财政的扶持，否则地方政府只能用本级财政扣除经常性开支后的节余财力进行城市建设，同时《预算法》明确规定地方财政不得列赤字。结果导致有限的地方财力与城市基础设施的庞大投资需求之间存在着不同程度的矛盾，地方政府面临的财政压力逐步加大。从事业性的公共服务主体来说，目前中国有各类提供教育、医疗、科研、文娱、体育等公共服务的事业单位130多万个，有工作人员2900多万人，其各项事业经费支出约占政府财政支出的30%以上。而且由于事业单位分别附属于不同的政府机构，从而造成了不同程度的行政性垄断，导致市场分割和资源浪费。
这一现状迫切要求改变现有的公共服务投入机制，在对既有的公共服务主体进行改革的同时，引入多元化的公共服务主体，打破政府承揽一切公共服务的状况，缓解政府面临的财政压力。
4.民间资本充足，政府鼓励和支持民营经济的发展，为公共服务改革提供了资金支持和政策支持
公共服务领域行政性垄断不仅导致基础设施供不应求、部分公共产品短缺、公共服务质量差、公共服务项目收费价格高，而且间接造成一些竞争性较强的行业如制造业、加工业、零售业等出现投资过度，供大于求，恶性竞争，加大企业投资的风险，导致供给结构与需求结构的严重脱节，造成资源配置的低效率。目前国民经济运行中通货紧缩现象表明，我国经济发展必须以较大的经济结构调整为前提，而公共服务改革为产业结构调整提供了有利条件。通过公共服务改革，使社会资金向公共服务领域转移，既能改变基础领域供不应求的状况，又能通过投资结构的转变实现产业结构的调整。
据有关资料显示，2002年我国非公有制经济已经占我国GDP的1/3还要强，特别是在一些一般性竞争领域，非公有制经济有的已经超过了70%。截至2002年底，个体、私营企业的注册资本总额已达2.85万亿元。2002年个体、私营企业新增加的注册资本金达6900亿元，比当年实际使用外资金额多2600亿元。充足的民间资本为公共服务改革提供了资金上的支持。
2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》充分肯定“个体、私营等非公有制经济是促进社会生产力发展的重要力量”，明确提出了发展非公有制经济的方针是“大力发展和积极引导”，要求“放宽市场准人，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。
二、公共服务改革的总体思路
公共服务改革的总体思路应当以效率为基础，以公正为目标。政府提供的公共服务应当优先解决有利于以人为本、有利于经济社会协调发展的内容，集中政府财力提高义务教育、公共卫生、社会保障、就业等在公共财政支出中的比例。
公共服务改革首先是要以改革产权或者特许经营权等多种形式打破原有的行政垄断，扭转原有政府包揽一切公共服务项目、公共服务成本高、效率低的局面；另外，还要注意保证绝大多数人的公共利益，防止产生集团利益，出现公共服务改革为少数人服务的现象。公共服务改革的总体思路应当以效率为基础，以公正为目标，建立合理的公共财政框架保障效率基础之上的公正。
1.以效率为基础，引入多元化的公共服务主体，减少政府管理成本，形成政府与社会良性互动、共同治理的格局
长期以来，我国政府提供公共服务的方式传统上偏重于营利性的经济类基础设施，而对文、教、卫以及社会保障等事业的投入则有所不足。而且在已有的公共服务内容上，没有区分不同性质的公共服务。这种以政府为主导的公共服务投资、管理和运作模式的特点是，政府是基础设施产品和其他公共服务、公共产品的生产者和供给者，政府同时扮演着决策、执行、监督等多种角色。由于在生产和供给领域实行政府垄断，而且服务提供者和服务对象之间的信息不对称，信息反馈滞后、失真等问题，带来政府职能扩张、事业单位人员膨胀、财政压力巨大、公共服务效率和质量偏低等负面影响。
公共服务大致可分为三大类：一是行政性的公共服务如行政审批；二是公益性的公共服务如教育、医疗、环境等；三是经营性的公共服务如市政基础设施、水、电、气等等。我们这里所说的公共服务改革所指涉的对象主要是第二类和第三类的公共服务，也包括对行政性公共服务的改革。引入多元化的公共服务主体主要发生在第二类和第三类公共服务中，对于经营性的公共服务来说，有些具有自然垄断性，即一个市场只有一家企业，无人与之竞争，也就不能通过竞争形成价格，如自来水；有些不具有自然垄断性，如鉴证类服务。参照国际经验，对于自然垄断性公共服务可以实行特许经营制度，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品和服务进行经营的权利即特许经营权。对具有公共物品性质的公用服务项目，则可以通过招标发包方式选择承包单位、或者通过转让、出售等等措施来实现投资方式的市场化。