通过公法变革优化公共服务
袁曙宏宋功德公法是所有规范和调整公共权力与公民权利关系的法律规范的总称。现代法治在很大程度上是公法之治。伴随着公共服务日益成为现代政府的核心职能，调整和规范公共服务供求关系也因此成为公法的重要使命。公法在将公众合理的公共服务需求确认为公民的公共服务权利的同时，规定政府应当承担起相应的保障公共服务供给的法定职责，这就建构起一种具有法律约束力的公共服务供求关系。有什么样的公法制度安排，就会出现什么样的公共服务供求关系。鉴于坚持“行政管理中心主义”基本立场的传统公法制度直接导致公共服务供求关系的失衡，因此通过公法变革来优化公共服务就成了实现供求关系平衡的关键。
本文认为，现代公法应当全面回应经济全球化和公共治理的时代需要，直面政府职能重心从行政管理转向公共服务的现实，顺应公共服务社会化和市场化的趋势，通过制度变革重新配置公民公共服务权利和政府保障公共服务供给的职责，最优整合公共选择机制和私人选择机制，推动公共服务供求关系平衡。与此同时，现代公法还要利用解决公共服务供求失衡这个公法核心问题的契机，自我改造，彻底告别“行政管理中心主义”的公法模式，推动公共权力与公民权利的平衡，从管理型公法转向回应性公法。
一、合理拓展公共服务的范围
公法通过拓展公共服务范围来全方位回应公众合理的公共服务需求，为优化公共服务提供基础。
（一）拓展范围需要重新梳理公共服务供求关系
所谓拓展，是相对于现有公共服务在总体上过于狭窄而无法适应公民合理的生存和发展需求而言的，并非机械地平均延伸每一类公共服务领域的边界。通过公法拓展公共服务范围，主要依据公共性标准对既有公共服务范围加以清理和对范围之外的公共服务需求重新评估，表现为一个在横向上既有延伸、又有收缩，在纵向上既有强化、又有弱化的辩证性和立体式拓展。例如，把诸如因社会文明程度提高而提出的生存环境服务纳入公共服务范围，把诸如电信服务等因科技进步不再具有公共物品属性的公共服务内容剔除出局。
再如，就医疗卫生而言，要在弱化政府公费医疗服务的同时，强化社会医疗保险服务。通过这种范围拓展，公共服务在横向上囊括诸如教育、就业、卫生、医疗、救济、交通、通讯、环保以及水电气供应等广泛领域；在纵向上，每类公共服务又视公众需求再细分若干层次，例如教育包括学前教育、中小学义务教育、高等教育、成人教育、职业教育等。藉此形成一个纵横交错、广泛覆盖的公共服务网络，全方位地回应公众合理的公共服务需求。
（二）应当综合考虑各种因素合理拓展公共服务范围
为了保证公共服务范围得到“合理”拓展，公法通常要综合考虑彼此关联的、分布在两个层次上的各种因素：
其一，公法设定的供求关系要体现对外在社会结构的回应性。公共服务供求关系深嵌于多元社会结构当中，公共服务范围的拓展直接受制于经济、政治、社会、历史和技术等因素的制约。例如，在确定公共服务边界时要尊重边际成本递减规律，要考虑到边际效用的递减性；要考虑到社会化和市场化与交易费用之间的反比关系，作成本一收益分析；要权衡公共服务的安全性和经济性关系，要缓解公平与效率的矛盾；要考虑社会中介组织的发达程度和公共服务的提供能力；要考虑到利益集团和历史因素对公共服务范围拓展产生的深刻影响；要考虑到技术进步会导致公共服务边界的挪移。
其二，公法在设定供求关系时，要对各种内在要素加以整合，培育可持续发展潜力。公共服务范围是一个立体的时空概念，是由地域性、领域性、人群性和时期性、可持续性等共同组成的多维结构，因此，公法在设定供求关系、拓展公共服务范围时要充分考虑公共服务在不同地区、不同行业、不同人群、不同代际和不同时期的合理分布，对供求关系结构的内在诸要素加以整合，不能顾此失彼，以偏概全。既要锦上添花，更要雪中送炭；既不能目光短浅，也不能舍近求远。
二、科学确定公共服务的基本原则
各国公法都非常看重公共服务基本原则，法国公法更是给予特别关注。
法国通过行政法院的判例确立起连续性原则、适应性原则和平等性原则等，认为它们“适用于所有的公法服务，无论其性质如何”。我国《行政许可法》等相关法律、法规也对此做出明确规定。我们认为，相对于经济调节、市场监督和社会管理等其他政府职能而言，现代公法应当为公共服务确立起人本原则、普遍性原则、连续性原则、适应性原则、平等性原则和开放性原则，以便为优化公共服务奠定基调。
（一）人本原则
以人为本，体现人文关怀，这是公法的灵魂，是政府施政的道德基础，是公共服务的精神内核。《世界人权宣言》（1948）第22条规定：“每个人，作为社会的一员，都有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现，这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。”公共服务人本原则有三项具体要求：一是要求公法设定公共服务应当确立权利导向、顾客至上的服务行政理念，在保证人与自然协调发展的基础上不断改善人的生存环境，提高人的生活质量，完善人的权利，拓展人的自由。二是要求公法在确立公共服务范围时，应当在扶持贫弱的基础上惠及所有公民，在解决公民正常生存问题的前提下推动公民全面发展。三是要求行政机关和非政府组织在提供公共服务的过程中，要尊重服务对象，做到文明、热情、友善、礼貌和宽容。
（二）普遍性原则
由于公共服务的“公共性”以“普遍性”为基础，因此公共服务应当服从普遍性原则，旨在回应一般公众而非特定个人或组织的服务需求。其一，普遍性原则要求公共服务只能为公，不能为私，是否具有明显的公共利益属性成为界分公共服务和私人服务的分水岭。只有符合普遍性原则的公共服务才能动用公共财政、公共机构和公共权力，才能在与私人权益发生冲突时以公共利益的名义获得优先。其二，普遍性原则要求政府保障提供的公共服务范围的普遍性，公共服务在横向上应广泛覆盖教育、就业、卫生、救济和城市生活设施等公共领域，在纵向上要涵盖从生存权到发展权的广阔空间，推动人的全面发展。
（三）连续性原则
所谓连续性原则，是指公共服务具有稳定性和可预期性，公众对公共服务的信赖利益受到保护，避免公共服务的中断或者剧烈起伏。各国公法之所以不约而同地将连续性原则确立为公共服务的基本原则，是因为公共服务关乎国计民生，无比重要，一旦出现诸如学校停课、医院关闭、交通瘫痪、通讯中断、停电停水停气等严重的公共服务中断，那无疑会人心惶惶，严重扰乱社会秩序，甚至有可能引发严重的危机。但与此同时，公共服务又潜伏着巨大的中断危险：一则由于经常是垄断提供或者寡头竞争，卖方垄断很容易导致服务短缺和中断；二则由于公共服务多半属于投资周期长、风险大、利润空间小的公共物品，这就造成连续提供的难度大和动力小之间的不对称；三则由于公共服务的范围界定和模式选择易于受政治性因素影响，容易因政局动荡或者政策调整而摇摆不定。
为了保证公共服务的连续性，一是连续性原则要求公共服务政策应尽可能保持稳定，不得随意而为；公共服务因技术进步等原因需要重新界定范围或改革服务模式的，应当举行听证会广泛听取公众意见；非经正当程序中断公共服务导致公民公共服务权利的剥夺或限制的行为无效。二是连续性原则要求政府确保公共服务机制的运作畅通，防止因财力不足、关系不顺等问题而致公共服务突然中断。三是公法应当授权政府对非政府组织连续提供公共服务的资质加以严格审查，防患于未然，只有达到一定标准的组织才能被许可从事某种公共服务。四是公法应当对获得特许经营权从事公共服务的工商企业的进入或退出市场，以及诸如转产、停产等经济权利加以必要限制。
除此之外，连续性原则还要求公法加速推进公共服务的社会化和市场化，推动适度竞争的公共服务格局的形成，通过降低垄断程度来降低公共服务中断的风险概率；完善公共服务监督、法律责任追究和权利救济机制；建立健全突发公共事件应急预警机制，以便在出现严重的公共服务中断时通过各种应急处理措施亡羊补牢，将公共服务的中断损失降至最低。
（四）适应性原则
保持公共服务充满活力的一个奥妙就是不断调整公共服务的内涵和外延。适应性原则一是要求公共服务理念不断更新，适应社会发展节奏，与社会现实协调一致；二是要求政府保障公共服务提供的能力和水平适应不断膨胀的公共服务需求，能从更广范围、更高层次上以更加简便、更富效率、更加公平的方式提供公共服务；三是适应公共服务社会化和市场化趋势，建构公私合作的公共服务模式，最优整合公共选择机制和私人选择机制。
（五）平等性原则
公法上的平等原则的基本含义是相同情况同等对待，不同情况区别对待。
平等性原则对公共服务的基本要求，概而言之是公共服务的提供者应当保持中立地位，不能因其喜恶而在程序或实体方面区别对待，每一个符合法定条件的公民都应享受同等服务。具体而言，其一，要在实质平等的基础上实现形式平等。公共服务的一个重要功能就是向社会贫弱者倾斜，以便缩小相对差距，实现实质平等；在此基础上，对情况相同的公民提供同等的公共服务，实现形式平等。其二，要在公共服务立法平等基础上实现法律实施和适用上的平等。
情况相同的公民应当被公平赋予同等的公共服务法律地位，并在公共服务提供和权利救济过程中受到平等对待。
（六）开放性原则
公共服务的公开、透明和开放程度日益成为阳光政府和开放政府的晴雨表。对应于开放性原则分为信息公开、过程透明和行动开放三个层次，公法要求公共服务严格遵循开放性原则的理由也主要有三点：其一，公共服务信息公开是现代公共服务的重要形态。在一个信息社会中，帮助公众理性选择教育、就业、医疗和社会保障等信息服务日益成为公共服务的一种重要形态。其二，公共服务过程透明是提高公共服务效益和质量的重要前提。由于几乎所有的公共服务领域都程度不等地存在着供求关系信息不对称问题，公众通常处于信息弱势一方——例如医患关系中的患者，因此公法要求公共服务公开必要的供求信息、成本信息以及享受公共服务的条件、标准和范围等相关信息，弱化信息不对称，降低交易费用。其三，公共服务行动开放是实现公共服务供求互动的基础。随着主体意识的觉醒，现代公众不再满足于消极享受政府配给的公共服务，越来越希望作为主体主动地、全方位地参与公共服务过程，成为公共服务的参与者甚至提供者。这就要求公共服务的制度变革和模式选择对公众保持开放，保证公众不仅能够享受到高质量的公共服务，而且还能够通过亲身参与来对优化供求关系、提高公共服务质量做出自己的贡献。
三、建构公私合作的公共服务模式
导致公共服务供求关系失衡的一个重要原因，就是公法设计公共服务机制因结构性缺陷导致公共选择机制和私人选择机制同时失灵。为了有效整合这两种机制，寻求公共服务效益的最大化，现代公法应当基于对公共服务的合理排序，分别授权行政机关、社会自治组织、非营利性社会组织和获得特许经营权的工商企业提供相应的公共服务，建构一种公私合作的公共服务模式。
（一）授权行政机关面向全社会提供公共服务
行政机关作为法律实施机关的法律属性决定了它必然是最古老、最正统、最重要和最典型的公共服务提供者。现代公法虽然不应授权政府直接提供所有公共服务，但无疑仍然要将可竞争性最弱，而政治性、安全性和稳定性要求相对较高的公共服务保留给行政机关；再依据公共财力、专业性、地方性和规模性等其他多元标准，在不同层级和不同地域的行政机关以及政府与其职能部门之间进行第二次分配。归结起来，由行政机关直接提供的公共服务主要有两类：第一类是由行政机关垄断提供的纯粹的公共服务，例如国防、公共安全和公立教育等。第二类是和其他法定主体共同提供的公共服务，例如劳动就业、医疗卫生、教育培训、社会保障和应急处理等，其中行政机关主要负责政策制定和调控、监督事项等，其余的依法交由其他主体提供。
（二）授权行业协会向其成员自我提供公共服务
行业协会（或者同业公会）在某种意义上是通过为其成员提供公共服务的方式来实现自我治理的。在公共服务社会化的趋势下，政府卸载下来的公共服务职能有很大一部分转移到行业协会，行业协会因此扮演着越来越重要的公共服务提供者角色。行业协会固然通过诸如订立契约、行政创建或者以其他方式产生，但都必须以获得法律、法规和规章的授权作为其合法存在并依法提供公共服务的前提，是一种“法治之下的自治”。公法之所以认可和授权行业协会自我提供公共服务，并且通过将一些原本由行政机关提供的公共服务转移到行业协会来强化其公共服务功能，除却这些公共服务的可竞争性较弱以外，还出于尊重专业性、尊重民主和公共财力有限等原因。公法在授权行业协会提供公共服务时，往往要视不同行业协会的历史性、权威性和所扮演的社会角色之间的差异而授予其宽窄不等、强弱不等的公共服务职能：一类是具有准政府组织特点的协会，如纺织业协会和轻工业协会等；二类是自治性较强的行业协会，如律师协会和注册会计师协会等；三类是体系极为松散的行业协会，如消费者协会和蔬菜协会等。
（三）授权非营利性社会组织面向公众提供公共服务