用7-S模型分析公共服务创新，这种多角度全方位的系统研究方法是一个新的尝试，为公共服务创新领域的研究提供有益的借鉴。应该强调的是：上述7个要素是紧密相关的、缺一不可的，必须把它们有机地结合起来才能实现服务型政府的总目标。
因篇幅的限制，本文未能结合一个具体的实例给出分析过程和解决方案，在以后的工作中将进一步完善这方面的研究工作。
论实现公共服务的行政文化自觉
韩玉奇陈静一、实现公共服务行政文化自觉的紧迫性
行政文化是行政主体在行政活动中，所形成并为行政主体所共同遵守的理想信念、价值观念、道德标准、情感取向、行为模式、生活方式及人际关系等各行为规范与准则的总和，其核心是经过长期行政实践并积淀在行政主体心理结构中的行政意识观、行政价值观、行政道德观、行政心理倾向及行政行为倾向等。任何行政组织的结构、过程及行政人员的态度、行为必将直接或间接地受行政文化的影响和制约，进而行政文化决定着行政主体的行政能力与绩效，反映着行政行为的目标取向和性质，因此，离开行政文化的创新，行政改革与行政方式创新很难实现理想预期，公共服务的目标也很难实现。公共服务作为社会对政府作用、地位、职能和性质的客观要求已成为时代的一种选择，而如何实现公共服务便带来各级政府的种种艰辛的努力，诸如体制创新、方法创新等。同时，也开始注意到了作为“凝聚剂”、“驱动力”的行政文化创新的问题。当我们回过头来重新审视、评判、指导行政文化的价值、意义和塑造的时候，沉重之余更多的则是责任、使命和紧迫感。
首先是传统行政文化的存滞。我国传统行政文化的一个非常重要的方面就是官本位取向，为官高人一等，官时常被视为智慧和道德的化身。与此相映的是臣民文化，崇尚、依附和服从，忽视或轻视人的独立人格、尊严和利益。这些消极落后的文化现象，残存于政府公共管理活动中，表现为一方面政府系统中的官僚主义、特权思想、家长作风、长官意志等大量存在，一些行政机构和行政人员甚至依然主张或默认权大于法、居高临下地“驱民”、“牧民”，法治意识淡薄。另一方面是公民的权力、权利和利益观念，自由平等、公平观念匮乏。
其次是计划经济体制条件下形成的特定的行政文化。在强调经济的“大一统”，强调国家对社会生产和经济生活直接控制的传统的计划经济体制之下，并与这种特定的经济结构和经济运行状况相联系，形成了中国特有的国家与社会、政府与公民一元从属关系为核心的领域合一的社会政治形态。社会从属于国家、公民依附于政府，政府直接管理、广泛渗透于社会生活的方方面面，国家、政府全知全能、完全理性、目光敏锐，能够根据所掌握信息的解读和研判做出明智选择，从而实现社会效用和公民利益的最大化，社会、公民与国家、政府的目标函数保持一致才是合理正当的。社会和公民失去在社会资源分配中应有的参与权利，只剩下消极接受分配的义务。在此前提下，作为植根于现实生活的政治经济和社会关系中的行政文化必然凸显出公民和法人主权、民主、独立和自由观念的缺失以及全能主义行政文化的盛行。
再次是社会转型期的行政文化变迁。当我们义无反顾地选择了市场经济体制作为中国实现社会整体进步和全面发展的体制基础之后，中国政府便开始适时全面起动和推进国家行政体制创新工程，为经济和社会进一步发展创造必不可少的制度和政策条件。与此同时，由于行政文化变迁的滞后性及社会利益分化、价值取向多元化、外来文化冲击等因素的制约与影响，政府的公共服务和管理水平、质量和意识远远没有达到制度设计与预期，于是出现了美国社会学家威廉·奥格本描述的“文化堕距”（Culture Lag）现象，即“一般说来，物质文化的变迁速度快于非物质文化，两者不是同步发展，于是产生了差距”。
二、实现公共服务行政文化自觉的价值取向
首先，有限型行政文化取向。如前所述，在计划经济体制之下的特定的经济结构和社会结构所带来的全能政府行政文化认为：政府是全知全能的，社会是散漫无度的，公民和法人不能确认自己的利益所在，只有依权威之令而行才能有效地实现自己的利益，并增进他人和整个社会的福利。而政府的任何旨在维护根本利益的政策和努力都被认为是天然的“利国利民”。因此，政府有责任有能力包揽一切经济事务和社会事务。在全能行政文化的影响下，形成了政府无所不管、权力无限的管理格局，最终因政府提取公共财力和调动资源能力的有限性与其所承担责任无限性的冲突使政府陷入困境，从而否定了这种假设的现实合理性。随着经济的转轨和社会的转型，公共管理的职能性分化演变为主体性分化，出现了自治的半自治的组织来承担公共服务的职能，政府在缩减的同时，强化了其政策的制定和监督执行的职能。同时，也催促政府和社会建立与完善政府行为约束机制（宪法的、法律的、财政的、分配的等）以保证公共服务多元化选择的有效落实。在这种情况下，就要求全能行政文化向有限型行政文化、向分化型行政文化转变，正如阿尔蒙德所说，政治发展过程即是政治结构分化的过程，随着结构分化而产生的必然是与之相关的分化型的文化。
其次，法治型行政文化取向。我国传统行政文化是一种以儒学思想为核心的伦理型文化或德治文化，也是一种人治文化，它的一整套体系带有极大的模糊性、随意性和片面性。随着市场经济的建立与完善，不断或正在建设的法治型行政文化，是以人性的不完美性为假设前提，主张自律机制在保证其合理性的同时，还应该注意到他律机制的补充，并有了他律机制日益代替自律机制的主导地位，从而使公共服务体系都趋向于法治化管理。法治型行政文化也是一种契约行政文化，其体现的平等、公正、民主及对权力（公权、私权）的约束，是市场经济赖以存在的重要前提，也是公共服务方式创新和多元化选择的基本保证。因此，向法治型行政文化的转变要求政府在制度表述上法制化的同时，最终必须在公共管理实践中真正体现法治精神。
第三，绩效型行政文化取向。传统公共行政学曾经将建立“廉价政府”视为公共行政的出发点和终极目标，现代社会更是将效率、效益和效能当成行政文化的核心价值之一。市场经济的建立，给中国传统文化和计划经济体制之下形成的松散低效行政文化提出强有力的挑战。公共服务主体的分化和市场化取向。使人们有可能将政府的管理过程和管理手段纳入整个市场经济的范畴内进行考虑，它在追求公共服务效率的同时，更注重将这种效率的提升放在公共服务成本投入降低的双向思考之中，诸如：实行预算开支总量控制、公共部门与私营部门公开竞标、绩效合同等都反映了行政成本意识先行的思路。
在这过程中，甚至可以考虑把利润动机引进公共服务的活动，使管理人转变为企业家，使花钱政府变为赚钱政府，尽可能使公民以最小代价获得最大的满足。
最后，服务型行政文化取向。传统社会包括以计划经济体制为背景的社会里，行政管理系统是一种主体中心主义的权力体制和运行机制，行政权和行政行为被置于整个社会的中心位置，无论是统治者还是管理者，都是以自我为中心，被统治者和被管理者作为“我”的对象是从属于“我”和为了“我”而存在。因此，在这个前提下形成的行政文化是一种管制型行政文化，社会、企业及公民的自由选择权利和机会被限定在政府事先设计好的控制框架制度体系之内。随着市场经济的建立与完善以及多元社会的到来，随着公共管理“顾客导向”、“服务导向”目标的确立，现代政府职能结构的重心更多地转移到公共服务上来021世纪的行政文化中心内涵就是：公共行政最重要的性质在于服务，政府是提供公共服务的机构。这种服务取向意味着政府施政与公民利益的一致，意味着政府行为的顾客中心任务导向。服务型政府文化是政府行政系统开放性和民主性的直接体现，是克服公共行政官僚主义诸多弊端的基本条件，同时也凸显了市场经济条件下公共行政的管理特色。
三、实现公共服务行政文化自觉的现实思路
思路之一：中国行政文化自觉的中介性定位。行政文化创新基本路径选择通常有两种：一是强制型（政府为主导）行政文化创新。二是诱导型（社会为主导）行政文化创新。但由于各种不确定性因素及政府本位观念的影响所导致的高额变革成本和交易费用使中国行政文化创新只能走符合中国实际的第三条道路，即寻求介于微观主体的利益驱动和完全由权力中心推动之间的集体行动，在微观主体寻求制度非均衡条件下利益相对最大化要求，又可通过与权力中心达成的均势来满足国家利益相对最大化要求的方式，来实现行政文化变革与创新。这就是中介性行政文化变革战略。
思路之二：中国行政文化自觉的兼容性选择。建立与公共服务相一致的行政文化应理性、科学地对待民族传统行政文化和当代西方行政文化。中国传统行政文化作为中国传统文化的一部分，曾经或正在通过各种渠道或方式转化和直接参与着社会历史的运演，浸染着中华民族的性格，成为推动或阻碍社会历史的能动因素，进而形成独特的中华民族政治心理经验和思维模式。
今天我们厘清、检讨、超越中国行政文化，首先必须明白，中国当代行政文化及其所依托的物化载体无法摆脱与以往社会和传统文化的纽带和传承关系，因此，我们就应该深入地去认识和把握传统行政文化的丰富内涵和精神实质，根据当代的要求进行转换和批判创新，从而获得实现公共服务的行政文化自觉的内在动力。问题的另外一方面，就是如何对世界各民族的优秀行政文化进行解读、批判和吸收的问题，尤其要正确对待现代西方行政文化，其核心价值所表达的公正、平等、民主、自由等等，已被历史和实践证明是具有普遍意义的，它另一方面也体现了公共行政的基本要义，也是政府实现良好服务的重要保障。
思路之三：中国行政文化自觉的多向性联动。行政文化创新不是一个单一化过程，它必定体现出系统性、综合性、生态性的特性。因此，一是要大力发展市场经济，二是要积极推进行政管理体制改革，三是要以人为本的行政文化建设。
参考文献郑杭生：《社会学概念新编》，中国人民大学出版社1994年版。