平民保护与地区性组织
在发展理念和规范方面，联合国与地区性组织并驾齐驱。20世纪90年代初，针对冷战末期出现的迅速变化，在欧洲成立的欧洲安全和合作会议（CSCE，现在的欧洲安全和合作组织）开始发起“人的维度”行动。这是在1989年维也纳后续会议上所作出的决定，也即成立一个持久性的联合会，就《赫尔辛基协议》（Helsinki Accords）中的“人的维度”的内容展开讨论。欧洲安全和合作会议建立了人权领域的基本责任机制。签约国一致同意，要对那些关于其他国家的人权和基本自由方面的要求之事作出回应；若出现此等问题，应与其他成员国举行双边会议；国家可以欧洲安全和合作会议为单位提出此类问题；在欧洲安全和合作组织所举行的关于“人的维度”会议及其后续会议上，成员国可以提出关于信息交换和双边会议的问题。
此后，1990年通过哥本哈根文件更具体地重申了共同推动人权、基本自由、正义和法制的承诺。【162】这一文件“苦心经营”，首次阐述了保护和促进自由和人权的共同标准，并就欧洲安全和合作会议所发挥的如下作用（如监察选举）达成共识，即对这些规范在成员国内部的执行状况进行监督。哥本哈根文件内容的价值主要体现在民主、法制和人权领域，其若干组成部分对于个体的人身安全保护具有针对性和实际意义。例如，第13段规定，各成员国需要为面临暴力和剥削威胁的儿童提供特殊保护。在第16段，签署国承诺，在任何情况下都不使用或者容忍使用酷刑（具有讽刺意味的是，作为该组织的主要成员方，乔治·布什政府支持在反恐战争中使用酷刑【163】）。虽然文件中没有具体涉及主权资格问题，【164】但它在第11段中提到，那些认为自己的权利受到侵犯的个体（或者代表个体的组织）有权利与国际人权组织进行沟通。该文件认为，国内人权问题应受国际关注。这一点在后来的莫斯科文件【165】中也被明确提到（这又是一个讽刺，因为俄罗斯一直在反对国际社会对其在车臣侵犯人权的行为进行监督）。
莫斯科文件缩小了维也纳后续会议中所作的对机制的界定。它将其成员对关于人道主义问题的反应时间减少到最多10天，组织双边会议的时间限定为不得超过一周。它还提出，当人道主义问题出现时，应建立专家组来解决问题。国家可以邀请专家组进驻，协助解决境内的人道主义问题。文件签署国保证与专家组接触的个人可以畅所欲言，而不必担心受到报复。更雄心勃勃的是，莫斯科文件规定，通过欧洲安全和合作会议，各国有权要求另一个国家同意邀请专家组到该国解决其特定的人道主义问题。如果该国家拒绝或者专家组的解决结果不尽人意，发起国（如果他得到其他五个成员国的支持）就可以要求建立一个欧洲安全和合作会议起草报告代表团，以确认事实，并作出报告，就该问题给出可能的解决方案。当发起国认为对人构成极为严重威胁已经出现时，在得到其他九国的支持后，他可以立即进行同样的程序。哥本哈根文件和莫斯科文件都极大地限制了成员国搁置已被宣称的紧急人权问题的权力。
由此看来，这些协议大幅度地提高了各国在“人的安全”方面的地区责任。成员国承认，其他成员有权要求他们对自己的公民负责。相关的机制也被建立起来，以强制进入国家内部进行监督，保证监督结果的透明度。1992年，欧洲安全和合作会议建立了民主制度与人权办公室，为人道主义行动的执行提供了可持续的制度保证。
值得一提的是，尽管成员国的许多事例明显违背了哥本哈根文件和莫斯科文件中的承诺，但很少有国家援引莫斯科机制中的具有挑战性的条款。【166】这其中包括了前南斯拉夫和苏联的例子，这些国内冲突中对人所造成的悲剧性伤害屡见不鲜，而这些人恰恰就是“欧洲安全和合作会议”和“欧洲安全和合作组织”声称要保护的对象，这两个国家完全违背了先前的承诺。
第二个欧洲组织就是北大西洋公约组织（NATO），该组织是冷战时期的主要联盟之一。成立该组织的目的在于阻拦（如果必要时，击退）苏联对西欧的袭击。20世纪90年代之前，它主要被用来应对可能的或有限核升级的大规模常规战争。冷战结束以后，北约对战略目标进行了重新定位。随着伦敦宣言的提出，北约开始认真进行了战略调整和转型。【167】在声明其打算“保留防卫联盟”（第5段）和为此保留核武器及传统武器（第15段）的同时，北约理事会认识到，需要大幅度改变该联盟的准则及行为来适应两极对峙已经结束的现状。1991年，北约举行的罗马会议更进一步地采纳了战略新概念。【168】
战略新概念的几个方面值得关注。首先，北约认为，当前联盟面对的主要威胁是那些“可能因为严重的经济、社会、政治问题而引发的不稳定的消极后果，包括欧洲中部和东部的很多国家所面临的种族对立、领土争议问题”。这些问题所酿成的危机可能牵扯到外部势力或是蔓延到北约国家（第10段）。因此，北约认为，除了履行基本的保护功能之外，还有必要采用一种更广泛的手段，来应对那些涉及政治、经济、社会和环境等因素的安全问题。
虽然该联盟对于安全及其使命有了更宽泛的理解，但在这个阶段，北约军队很少考虑到保护平民的职能。直到1992年巴尔干半岛危机恶化时，这才发生了改变。1992年6月，北约首次发表声明，表示愿意参与危机管理，和平解决争端，主动提出在欧洲安全和合作组织〔1〕框架下为维和行动提供支持。在北约和它“和平伙伴关系计划”〔2〕的大背景下，这一转型使其努力发展关于和平行动的政策，并付诸实践。当波斯尼亚问题激化时，北约通过控制禁飞区，直接参与了为联合国保护部队提供支持的行动。这次支持行动带有明显的保护成分，保护重点就是确保人道主义救援的到位。1995年，随着波斯尼亚事件的解决，北约部队进入该国，强迫其实施代顿协议。虽然行动的重点在于威慑和稳定局势，而不是保护平民本身，但显而易见的是，北约的存在促进了波斯尼亚人的安全。并且，在北约军队的帮助下（不得不说，在一定程度上很不情愿），受到前南斯拉夫国际刑事法庭指控的嫌犯被绳之以法。〔3〕
最后，北约是带着明确的“人的保护”使命发动了科索沃战争，以
〔1〕“Final Communiqué of the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council（in-cluding the Oslo Decision on NATO Support for Peacekeeping Activities under the Responsi-bility of the CSCE），”Oslo，4 June 1992，available online at：http：//www.nato.int/docu/basictxt/b920604a.htm，accessed 2 December 2004.〔2〕“和平伙伴关系”（PFP）是由北约发起的倡议，旨在促进非成员国的欧洲国家与苏联国家之间的合作。〔3〕具体讨论可参见Rachel Kerr，The International Criminal Court for the Former Yugoslavia（Oxford：Oxford University Press，2004），154-158。来阻止该地区的阿尔巴尼亚人免受塞尔维亚安全部队【169】的虐待。在没有得到联合国安理会授权的情况下，该组织就动用空军，迫使南斯拉夫联合政府停止针对科索沃的阿尔巴尼亚人的攻击，并要求其将该地区的控制权转交给北约和相关的国家。之后被一再提出的“北约战略新概念”在华盛顿会议上得到通过，它比之前更进一步，明确地将其关于保持区域稳定的承诺与“结束人们的苦难”【170】联系在一起。
此外，北约战略新概念明确认为，对人权的践踏将会引起地方与区域动荡。【171】它将战争中的人道主义灾难作为联盟的关切问题，并非仅仅因为这种人道主义灾难可能会引发外溢效应，进而影响到其他国家的安全。考虑到这一点，北约战略新概念认为，北约有可能援引“第5款”，采取军事行动来应对危机，同时强调了发展和保留军队以配合这种行动的必要性。【172】在外交层面发展这些理念的同时，北约也进行了各种训练和演习，来提高与其他大量的政治和人道主义行为体的协调能力，共同应对危机。
北约在科索沃的行动就是这种努力的根本组成部分。在这里，一个隶属于国际社会的组织声称，它有权使用武力来满足另一个主权国家内部群体的保护需要。这种声称的权力没有得到联合国安理会的明确授权，但其行为被普遍认为是“非法但合理”（illegal but legiti-mate）的。【173】通过这样的行为，北约戏剧性地下了一个赌注，暗示即使在无法取得合法授权的情况下，一个国家或者国家内部的群体也可以声称有权采取行动来保护另一个国家内的公民。因为北约的行动对象并不是这个西方联盟中的成员国，所以它的行动备受争议。
鉴于上述原因，科索沃事件对干预和国家主权国际委员会的上述思考产生重要影响。委员会在试图回答“在安理会授权缺位的情况下何谓合理”这一问题时指出，绕过安理会对国际秩序的影响与面临大屠杀和种族灭绝时的不作为之间明显地存在相互冲突。该委员会总结说，当安理会无法采取行动时，“考虑到这种情况的严重性和紧急性，期待相关国家排除采用其他手段和形式是不现实的”。【174】在这一方面，我们可以看到，区域性组织推动理念发展的行动就是一个明显的例子。
最后要谈的一个欧洲机构是欧盟。在这里，保护平民的问题被融入到更广的变革过程之中，该进程与停滞不前的欧洲安全与防御认同建构和欧盟共同外交与安全政策的变革有关，也与为了落实这一政策而建立机构和军队的努力有关。就像欧盟的机构发展过程一样，这个过程过去、现在都十分错综复杂。鉴于本书的研究目的，我们这里只需强调欧盟在“人的安全”方面的工作即可。这一努力主要是由西欧联盟（WEU）发起。同样，由于在20世纪90年代初，巴尔干西部以及欧洲其他地区的安全状况急剧恶化，西欧联盟通过了彼得斯贝格宣言（T he Petersbery Declaration）。该宣言为西欧联盟成员国军队的危机应对提出了三种方案，供其在通常的行动中使用：“人道主义救援任务、维和任务以及作战部队在危机管理中的任务，包括缔造和平。”【175】后来欧盟内部展开了关于在整个欧洲范围内使用武力的讨论，这一系列方案为这些讨论提供了支持。这一点它与北约不同，因此它为两个欧洲组织之间紧密而又充满竞争的关系的发展提供了基础。【176】
20世纪90年代，欧盟的独立军事能力发展相当缓慢，直到1998年至1999年才在英、法两国政府的支持下得到长足发展。欧盟国家总结了南斯拉夫的经验，认为在那些美国不愿意采取行动、最后北约干预又会引起质疑的地区，有必要利用欧盟的力量来应对危机。【177】出于此目的，欧洲委员会在界定其任务、能力、装备采购和武力承诺等方面进展迅速。【178】在2000年的费拉（Feira）会议上，欧盟决定进一步增加对平民保护来说至关重要的投入——扩充实力，从其各成员国派遣多达5000名警官来执行国际任务。【179】
然而，由于某些原因，欧盟将承诺化为行动能力的过程并非一帆风顺，美国明确表示，发展独立的欧盟军队将有可能弱化大西洋两岸国家间的联系。鉴于土耳其在申请加入北约时欧盟所表现出的模糊态度，土耳其并不愿意在欧盟的行动中使用北约的设施。在涉及范围更广的多边协议中，一些欧盟成员不愿意失去对军队的控制权。由于预算限制以及其他行动的需要（如伊拉克战争），具体承诺的物资和人员落实起来都有困难。从长期来看，确保提供所承诺的大量维和所需的军力是很困难的。最近，鉴于成员国所提供的军力不足，欧盟转而考虑组建可以迅速调度的战斗小组，以解决与冲突有关的人道主义危机。【180】这种转向的效果还有待观察。
然而，在“阿尔忒弥斯”行动（Opération Artémis）中，这些冲突中平民保护行动的发展所产生的潜在影响十分明显。“阿尔忒弥斯”行动是2003年在刚果民主共和国的伊图里省开始的。面对有可能破坏脆弱的和平进程的大规模屠杀，联合国刚果民主共和国观察团（MO-NUC，简称“联刚观察团”）却束手无策。欧洲理事会要求联合国秘书长特别代表对欧盟军事行动的可行性加以考虑。因此，联合国通过了安理会决议，授权其部署一支多国小分队，进行为期三个月的保护行动。【181】在2003年6月5日的欧洲理事会联合行动的基础上，欧洲国家部署了一支小而精的部队来支援联合国军队，它阻止了针对平民的大规模屠杀行为。法国领导的军队最初有些犹豫不决，随即勒令刚果民兵撤出布尼亚城，并确定了最后期限，还通过对周边地区的武装巡逻，大大减少了整个地区的平民遭受暴力侵害的可能性。之后，根据联合国宪章第七章的规定，在与扩充后的“联刚观察团”的小分队顺利地交接之后，欧盟军队于2003年8月底撤出该地区。
与此同时，在塞拉利昂，英国表示在一定程度上愿意为联合国行动提供支持，来保护和帮助平民，协助处理该国存在的长期争端。从更广泛的意义上来说，许多欧洲国家确实做出了努力，利用他们在巴尔干的经验，将平民保护内嵌于理念以及部署军队的训练之中。总之，在进一步履行该地区保护平民的责任方面，欧洲采取了大量的具体行动。
在欧洲之外，行动记录各不相同。在亚洲，几乎很少有区域性组织参与到冲突中的平民保护行动。与之形成对比的是，在非洲联盟基本文件中，有一条最有力的多边承诺声明保护平民：“如在一国出现了战争罪、种族灭绝罪和反人类罪等危急情况，根据大会的决定，该联盟有权对该国进行干预。”【182】此后，在2002年的德班会议上，非洲联盟通过了建立和平安全理事会的草案。【183】其中规定，当某一成员国内部发生了战争罪、种族灭绝和反人类等罪行时，理事会有权向大会建议对该国进行干预（条款7.1.e）。此外，当一成员国发生违宪的政府更迭时，理事会有权实施制裁（条款7.1.g）。
然而，这些决定需要在全体一致通过的前提下才能生效，如果没有达成全体一致，也需要在理事会及大会获得三分之二多数的通过。鉴于地区的结盟模式不同，再加上许多非洲国家很关注主权问题，所以通过这样的决定困难重重。该草案要求按照简单多数的原则批准成员国使用武力。【184】它也提议建立一支非洲预备军队，其目标之一就是通过干预来保护危险中的平民、提供人道主义帮助（条款13.3.c）。该军队国内小分队的训练中强调了妇女和儿童权利（条款13.13），这反映出非洲联盟意识到了在这些特殊弱势群体保护行动中所面临的挑战。
在非洲，类似的考虑在次区域组织的发展中也显而易见。南部非洲发展共同体（SADC，简称“南共体”）按照《政治、防务和安全合作草案》建立了政治、防务和安全机制。其具体目标之一就是要预防、遏制和解决国际和国内冲突。当和平行动在一个地区以失败而告终时，它可以考虑根据国际法采取强制措施。【185】根据其所管辖的关于“严重国内冲突”的定义，“严重国内冲突”是指“地区之间或者地区与国家之间发生的大规模暴力事件，包括种族屠杀、种族清洗和严重侵犯人权的事件”。【186】该机构建议的强制执行的决定由“南共体”的国家和政府首脑来作出。也就是说，虽然该草案支持主权、领土完整和不干涉内政等原则，但我们依然发现有关于对一国出现大规模的公民保护失败情况进行干预的条款。
虽然各有缺点，非洲联盟和“南共体”在这一领域的倡议具有重要意义，尤其是关于普遍接受国际组织可以干预国内管辖权的问题（当保护成为重要问题时）。对此问题颇具争议，南方的国家认为，通过武力干预来保护处于危险中的平民，这实际上是西方自由主义者的强加，将会威胁到弱国的主权。【187】从不结盟运动和其他机构对人道主义干预这一概念回应来看，显然可以看出他们也支持上述观点。【188】然而，非洲联盟宪章和“南共体”草案表明，对于大多数非洲国家而言，他们所担忧的并不是应对人的安全挑战的干预这一观念本身，而是干预的所有权问题，也就是说，他们关切这些行动被授权和实施的方式。当一国发生违宪的政府更迭时，非洲对通过干预或使用其他强制措施恢复民主的看法也是如此。
最后谈一下拉丁美洲问题。拉丁美洲对干预性保护所持的态度介于亚非之间。正如我们在第二章所谈到的那样，美洲国家组织曾经对于国家内部个体保护十分热衷，大致集中在保护平民的法律和政治权利方面。在后冷战时期，他的这一兴趣渐浓，尤其是民主保护领域。2001年，美洲国家组织颁布了《美洲国家民主宪章》，明确了该地区人民的民主权利，政府有义务推动和保护这一权利。该宪章同时指出，民主是实现基本权利和自由的必要条件，如果一个国家的民主秩序“遭到违宪行为的破坏”，该组织将会采取主动的外交行为扭转局势的发展。如果外交手段失败，那么该国将被暂停会员资格。【189】它没有提到使用强制手段保护人权问题。尽管如此，该宪章还是具有深远意义，因为对于这些美国的邻国来说，在该地区对主权的维护至关重要。美洲国家组织总体上承认，当政权的更迭威胁到人权保护的普适原则时，那么就成了国际社会的合法关切。
总之，地区层面的规范建构与整个国际社会层面的规范建构同步进行，有时并不均衡。值得注意的是，以下观点受到越来越多的认可：当一个国家没有尽到保护其公民安全之义务时，其他国家就有权通过多边行动来保护个体的安全。
豁免权问题
在如何保护武装冲突中的平民问题上，各个组织、国家、非政府组织的考虑与那些关于严重人权侵犯问题的规范和机构变革相辅相成。其中基本的逻辑不仅仅在于个体应为他们的行为负责，而且还在于，在分崩离析的社会，持久和平的孕育取决于和解。和解又反过来要求公正。正如我们在第二章所谈到的那样，在二战中，胜利一方的同盟国在纽伦堡和东京建立战犯法庭，惩治犯下战争罪及反人类罪的轴心国的官员。该任务一旦完成，这些法庭就不复存在。在冷战时期，没有人努力去建立常设机制来裁决此类事件。
20世纪90年代，当国际社会再次面对大规模的反人类罪行时，他们以类似的特别方式作出了反应。1993年，安理会指出，那些严重违背《日内瓦公约》的个人应被追责，并提到了专家委员会关于建立前南斯拉夫问题法庭的建议。【190】安理会声称，前南斯拉夫国内的人权问题对国际和平和安全构成了威胁，他决心结束这种局面并将那些应负责任的人绳之以法。
在此基础上，安理会决定建立一个国际法庭（前南斯拉夫国际刑事法庭）来审判违反《日内瓦公约》、种族屠杀和危害人类罪（包括强奸）等罪行。安理会在该法庭的规章中规定，在这些罪行的裁定方面，该法庭的权力高于国内的法庭。因此就表明，至少在这个例子中，关于平民保护的普适规范优于国内的司法规范。【191】另外，他强调了个人责任，依据纽伦堡和东京法庭的先例，他拒绝承认任何被告因为行使国家主权而取得的豁免权。
翌年，安理会在处理非洲大湖地区危机时也采用了类似办法，尽管这次建立卢旺达国际刑事法庭是应当事国的要求。【192】根据联合国宪章第七章，安理会在阿鲁沙设立了法庭，审判那些被指控犯下种族灭绝罪、反人类罪（包括强奸）以及违反《日内瓦公约》通约第三条和补充条约第二条的被告。与前南斯拉夫国际刑事法庭一样，卢旺达刑事法庭规定，其裁决权高于国内法庭。
这两个法庭都遇到了许多棘手问题，其中包括如何逮捕和转移被告、诉讼延迟、诉讼过程缓慢。但无论怎样，这些法庭确实进行了控告、公诉、审判、监禁等程序。虽然过程远非完美，但是它们在向着建立个人对违反《日内瓦公约》、种族屠杀罪、反人类罪负责的原则迈进。从这个角度来看，它们成了国内司法形式的有效补充，或者说不失为另一个选择。为了解决其他地区冲突（如塞拉利昂、利比亚、柬埔寨）而建立（或尝试建立）的相似的国际刑事法庭也明显很成功。
无论怎样，对很多国家来说，这种建立法庭解决特定问题的方式是存在弊端的。最明显的一点就是，当安理会决定不采取行动时，那就不存在确保有效问责的机制性进程了。很多国家和非政府组织担心这将会导致有选择的正义。【193】基于这样的顾虑，它们成立了拥有普遍裁决权的国际刑事法院。【194】与相关非政府组织密切合作的主要国家再次扮演了重要角色，实施和推动了这一进程。【195】国际刑事法院的前期准备工作开始于1994年，一些取得共识的国家在1998年召开会议就相关条款进行协商。它们围绕1994年国际法委员会拟定的一份初步规约草案展开工作。【196】随后，联合国大会发起成立了一个特别委员会，该委员会在1995年召开了两次会议。准备工作的最大成就是联合国大会决定创立筹备委员会，来进一步推动规约草案的拟定。筹委会陆续从1996年到1998年召开了相关会议，为1998年在罗马召开的条约会议奠定了基础，会议最终就建立国际刑事法院达成了共识，120个国家在条约上签了字。【197】
规约中的几个因素在这里值得一提。首先，它关注的是危机情况下的保护。它的适用范围仅限于种族灭绝罪、反人类罪和战争罪。它对上述几个方面的内容作了详细说明和明确阐述，这是一个很大的进步。尤其是在应对20世纪90年代期间冲突中的保护问题时，它详细地说明，“强奸、性奴制度、强迫卖淫、强迫怀孕、强迫绝育，或者任何其他形式的相对严重的性暴力”都属于触犯人类罪，【198】就好像强迫人口迁移一样。【199】第二，它明确地建立了个体问责制度。第三，它将国际刑事法院的管理范围拓宽到国内冲突领域。关于种族屠杀和危害人类罪的条款同时适用于国际和国内冲突。该条约规定，国际刑事法院有权在其司法领域内审判《日内瓦公约》中的共同条约第三条所涉及的非国际武装冲突（条款8 .2 .c）和“既定的国际法律框架内”的更广泛的国内冲突（条款8 .2 .e）。它包括了对妇女和儿童的保护，也探讨了武力驱逐的议题。第四，条约明确说明，案件不仅可由安理会或者国家的政党、也可由原告的代理人提交给法院，因此大大地提高了该法院的潜在独立性。第五，与前南斯拉夫国际刑事法庭和卢旺达刑事法庭不同，国际刑事法院首次建立国家司法的优势地位。如果一个国家既有能力又有意愿去处理国际刑事法院管理范围内的违反国际法的案件，国际刑事法院不得进行审判。然而，又有条约规定，当所提到的国家声称已经施行了国家司法但实际上并没有真的这样做时，那么国际刑事法院就有权接手处理（条款17 .1.b）。
2002年6月，该条约经60个国家批准之后正式生效。截至2004年12月，已经有97个分散在各个区域的国家批准了该条约。
然而，安理会五个常任理事国（P-5）中，有三个（中国、俄罗斯、美国）没有加入该条约。区域漏洞明显存在。几乎没有任何中东国家同意该条约。苏联地区只有零星几个国家加入了该条约。许多主要的南方国家（如印度、印度尼西亚）反对该条约。美国拒绝将国际司法适用于其军事人员和官员，并且开始通过达成双边协定来保证其他国家不会将美国公民送上法庭。最后显而易见的是，由于该条约对国家具有约束力，所以并不包括非国家行为体，而当代的大部分冲突都是由非政府行为体造成的。但无论如何，该法庭的建立为处理与反人类罪相关的豁免权议题提供了一个常设的机制工具。
人的安全与裁军问题
禁止地雷
就像我们所见的，国际社会为控制或禁止某些类型的武器做出了很大的努力，部分原因在于它们担忧这些武器对人类所造成的影响。在后冷战时期，对“人的安全”的考虑明显扩展到了常规裁军问题上。其中最具影响力的一个方面就是对杀伤性地雷的禁用。【200】这不仅仅表明战时和战后平民保护问题得到了拓展，也说明了联合国机制在保护方面的局限性，这就需要绕开联合国，进行另外一种全新的外交努力。
国际红十字委员会和相关医疗方面的非政府组织越来越意识到，不加区别地使用地雷将会造成人身威胁，柬埔寨就是一个明显的例子。在它们的倡导下，地雷议题在20世纪90年代早期备受关注。【201】大范围的布雷所造成的一个最明显的后果就是越来越多的平民因伤致残和死亡，还对经济造成了严重影响，大片的土地可能因此而无法安全地耕种。为了应对这一日趋严重的“人的安全”威胁，非政府组织不断做出努力，来提高全社会对这个问题的关注，也是为了组成一个大团体来向各国政府施压，由此演变成国际禁雷运动（ICBL）。1993年，相关组织在伦敦召开会议，通过了一项看似堂吉诃德式的议程——全球禁止使用杀伤性地雷，并决定为地雷的受害者建立一项国际基金。到1995年，大约有350个组织加入了这一运动。该组织一方面向政府、国际组织施加压力，另一方面持续致力于相关的研究，发布了一系列关于地雷对人的影响的报告。
与此同时，出于对战地医疗人员的生命安全越来越多的担忧，国际红十字委员会也开始了自己的研究并提出类似倡议。最初，国际红十字委员会主要关注怎样保证负责任地使用地雷；但是到1994年，它也认为在全球禁止地雷的使用、交易和生产很有必要。它放弃了片面解决方案的同时，也不再对个别国家政府进行私下的游说，转而积极地公开发起全球倡议。
在联合国，秘书长对这些早期的运动给予了广泛的支持。加利在《和平议程》中将该问题作为缔造和平的一个方面加以关注，随后表示支持全面禁止地雷的做法。【202】1993年至1994年期间，联合国儿童基金会和联合国难民署都意识到，应该把地雷问题作为首要的议题，因此它们也开始呼吁全面禁止地雷。在同一时期，美国和欧盟（和它的若干分头行动的成员国）呼吁限制出口地雷。
鉴于在地雷管制方面出现的势头，关于什么样的多边论坛是最适合的协商渠道这一问题也随之出现。在这样的情况下，法国提出对1980年缔结的《特定常规武器公约》（CCCW）加以评估。经过评估，联合国关于有效裁军协定的谈判机制所存在的局限性暴露无遗。评估会在1994年以专家组会议而开启。由于中国的要求，非政府组织的参与受到了很大限制，这影响到了会议本身。禁止地雷会议于1995年9月开始，因为讨论涉及杀伤性地雷的军事效能和减小其对人类造成伤害的可能性（如通过开发、部署具有自行失效装置或者自毁装置的地雷），各国就此问题分歧严重，所以后续会议难以为继，一直休会到1996年4月。在此期间，国际红十字委员会与国际禁止地雷运动施加压力，要求全面禁止使用地雷，拒绝改良使用技术的方式。然而，即便有压力存在，各国依然反对全面管制的做法，《特定常规武器公约》没有得到有效的修正。很多非政府组织都谴责了这次失败的评估过程。
由于对联合国的裁军会议进程颇感失望，一些支持全面禁雷的国家与相关的非政府组织密切合作，共同决定退出正式的多边合作进程。鉴于联合国裁军会议中所存在的障碍，“非政府机构和积极赞成禁雷的国家之间的战略性合作成为禁雷运动的主要推动力量”。【203】在召开多次筹备会议之后，1996年加拿大政府在渥太华召开了会议，商讨是否有可能实行全球禁雷的细节问题。经过50个与会国、国际红十字委员会、大批非政府组织的广泛协商，在会议最后，加拿大外交部长劳埃德·艾克斯沃西呼吁在裁军谈判会议（CD）之外进行协商，以促成全球禁雷协议得到签署。他邀请参与者一年之后回到渥太华参加签字仪式。在此期间，一个由不同国家的区域代表组成的机构被建立起来。1996年10月，参与国的数量仅为50个；而在1997年2月的维也纳会议（关于条约草案）上，国家数目增至111个；在波恩核查与执行会议上，则高达120个；在1997年6月的布鲁塞尔会议上，增加到155个。在奥斯陆的最后协商中，注册的国家有90个，其中32个国家的代表列席了该会议。最后，这一进程催生了由122个国家签字的《渥太华公约》。该公约禁止使用、储存、生产、转让杀伤性地雷。1998年9月，条约随着第40个国家的批准而生效。【204】
在这里，我们没有必要详细叙述产生这种结果的协商过程。有些总评颇为中肯，有人担心这个过程的速度。一般而言，关于军备控制和裁军协定的裁军谈判会议需要耗时几十年才能获得成功。相比之下，从加拿大最初提出到后来条约生效，裁军谈判进程只用了两年。此外，条约是在美国反对的情况下达成的，也没有得到俄罗斯和中国的支持。也就是说，虽然没有来自安理会主要成员国的支持，进程还是顺利进行了。事实上，有人甚至认为，在协商的关键问题上，美国的反对反而使得其他国家下定决心通过条约，如果美国扮演哪怕稍微积极一点的角色，可能未必有这样的效果。【205】
与联合国在化学、生物武器控制方面获得的成功相比，在缺少主要成员国支持的情况下，联合国的裁军协商机制（The Conference on Disarmament）在推动“人的安全”议程方面效果不佳。事实上，那些对全面禁雷持有保留态度的国家把裁军谈判会议视为减缓和阻止这一进程的手段。在另一方面，联合国大会在将这一进程合法化的过程中起到了关键作用，1996年12月，全面禁雷的提案以156∶0的绝对优势获得通过。而且，虽然部分联合国机构没有发挥其应有作用，但其他专门组织都积极支持了这一非联合国的进程。【206】
这次禁雷协商的成功有多方面的原因。国家、多边机构、国际红十字委员会、非政府组织之间创新性的结盟方式被证明是十分有效的倡议机制，它带动了许多举足轻重的怀疑者（如英国、法国）。该组织细化了禁雷议题。最初，地雷议题只是众多武器控制议题中的一个。非政府组织的活动家、红十字国际委员会与主要的联合国机构将这个问题定性为人道主义危机，【207】为市民社会的支持提出了更有效的倡议。市民社会的领导也至关重要。乔迪·威廉姆斯（Jody William）在国际禁雷运动中付出了汗水，她和她的团队因此在1997年获得了诺贝尔和平奖；劳埃德·艾克斯沃西与他加拿大外交国际贸易部的同事甚至冒了外交风险。最后必须说的是，如果那些超级大国真的强烈反对这一进程，结果也会很不同。尤其是，美国没有运用手头的权力这一事实表明，地雷在武器体系中处于边缘地位。大多军事分析者认为，除了特定的具体事件外，当人道主义效应很强时，地雷的军事效能就会受到限制。而且，美国很少有市民社会选区反对地雷控制。
与许多“人的安全”理念不同，《渥太华公约》具体而且可操作性强。地雷带来的苦难和死亡还在持续。【208】但是生产地雷的国家数量已由1992年的50个减少到2003年的15个。【209】有超过35个国家已经销毁了它们储存的所有地雷。自1996年起，超过3700万的库存地雷被销毁。所有先前出口地雷的国家（伊拉克除外）都签署了正式声明，保证以后不再出口地雷。2001年以来，再也没有出现大规模的国际运输地雷的情况。新布的地雷越来越少，新增的地雷受害者数目也急剧下降。【210】显然，禁雷进程对于“人的安全”产生了重大而积极的影响。
小武器、轻武器的控制
最后，鉴于常规武器对人的安全的影响，在20世纪的最后10年中，国际社会为控制常规武器还有另外一个努力方向，也即控制小武器和轻武器。【211】国际和国内社会之所以致力于控制小武器，原因在于它在战争中造成了大量的平民伤亡。冲突结束后，大量小武器的存在也使和平重建过程变得异常复杂。如果对大量的小武器失去控制，那么往往会导致大量的犯罪和对人产生暴力伤害。国际社会需要解决人的安全问题，因此，管制和减少小武器扩散就成为一个明确而又车亟待解决的问题。【212】
20世纪90年代早期和中期，人们之所以越来越关注小武器和轻武器对深受冲突之苦的平民所产生的影响，主要是因为在美国出现了大量的相关研究。【213】20世纪90年代后期，在波恩国际军用转民用中心（Bonn International Center for Conversion）和英美安全信息理事会（The British American Security Information Council）在该领域进行了大量研究后，欧洲也对这个问题产生了兴趣。【214】
联合国体系中的不同部门也对这个议题给予了关注，尤其是在目前维和人员频繁行动的地区，小武器正广泛扩散。这不仅仅增加了维和行动的难度，也威胁到维和人员的生命安全。加利在1995年指出，小武器控制是和平建设工作的重点。【215】 1995年底，联合国大会针对秘书长提出的相关关切通过了一项决议，表明了该议题的重要性，并要求秘书长就控制小武器的进程定期发布报告，并且呼吁建立专家组来对此问题给予协助。【216】1997年，裁军委员会开始研究小武器议题。该议题也成为联合国裁军研究所（UNIDIR）和越来越多的项目执行机构如联合国开发计划署【217】等关注的焦点。20世纪90年代中后期，裁军、复员和发展方案（DDR）越来越成为联合国解决冲突后问题的显著部分。
渥太华进程的成功，使人们对达成类似的国际规则来控制小武器扩散的前景变得乐观。然而，这一进程并不顺利。在国际反小武器联盟的保护下，一大批非政府组织就该控制问题进行了协商。1998年，联合国经济与社会委员会的预防犯罪和刑事司法委员会开始拟定关于小武器控制的草案，将其作为《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的附录。【218】草案的协商于2001年3月完成，并在同年6月联合国大会上通过。【219】7月，联合国召开相关全球会议，即联合国关于小武器和轻武器非法贸易方面问题的大会，会议产生了一系列行动方案。【220】
像《渥太华公约》的产生过程一样，很多国际非政府组织与少数相关国家在其中起到了关键作用。但是，这次草案是在联合国论坛内部（维也纳预防犯罪和刑事司法委员会）协商通过的，而且产生的文件作为联合国条约的拓展部分，将在联合国框架（联合国大会）下生效。此议题不是借武器控制或是以人道主义、人的安全之名，而是从控制犯罪的角度提出，这无疑有利于进程的顺利开展。
与禁雷条约相比，该草案存在的漏洞也显而易见。它认为，国家自卫的固有权利意味着国家有权获得武器。它允许国家间的这种武器交易。它虽然禁止违法生产武器，但如果在一些需要生产武器的地区，只要得到该国家的授权或者拥有执照，就被允许生产武器和配件。如果经过国家许可，并且这种交易的武器属于草案第8条的清单中所规定的条目，那么小武器和轻武器的贸易可以进行。但是，国家都会尽量减少这种贸易转让，确保在允许其出口之前，它的进口需要得到批准。【221】同时，国家也可以宣布退出该条约。
总之，该草案的一个基本特点就是国家在非政府团体方面拥有保护权。它没有致力于制定关于拥有和转让小武器和轻武器的国内基本法。它对国与国之间转让的管制实施了最低程度的限制。除了控制小武器交易之外，它的主要作用是深化信息交流方面的合作和促进相关贸易的标准化。尽管这些努力都有助于解决有组织的犯罪问题，但就目前而言，人们还没有理由相信这一过程已经对人的安全产生任何重大影响。从这一议题引发出来的一系列地区性方案也是如此。【222】正如高级别小组在2004年提到的：“市民社会组织的协调行动和相互协调的国家共同促成了禁雷公约，然而，关于小武器和轻武器控制的努力还几乎只是停留在文字层面。”【223】
这两次控制武器的努力产生了截然不同的结果，原因是多方面的。首先，对大多数国家来说，地雷不是主要的国家安全关切，然而小武器和轻武器却是国防和安全的基本元素。其次，地雷没有合法的非军事用途。与之相反，小武器在执法、娱乐方面广泛使用，对一些国家而言还具有经济意义。地雷几乎没有什么文化吸引力。但是在许多社会，枪的文化有很大的吸引力，尤其是在美国。在美国有一个强大的游说集团，要求确保私人拥有武器的权利。【224】鉴于美国不可能找出一种合理手段在国内实施枪支管制，它强烈反对那些对其国内政治产生影响的国际机制的发展，这也就不足为奇了。
结论
本章开头关于常设国际法庭的引用表明，国内司法的意义和人的国际地位都取决于国际关系的更广泛的发展。在之前的章节中，我们了解到了现代国家的形成以及随之而来的民族主义如何催生了国家安全的特权，这一特权的实现将会以国内的个体安全为代价。之后，我们也看到，冷战期间制度和规范的发展是如何开始使人们对这种国家中心观产生质疑的。
本章的分析表明，冷战的终结、后冷战时期冲突的特点、国际社会应对此类冲突的经验以及日渐发展的各种全球化因素（如媒体和越来越多而且影响力越来越大的跨国公民社会组织）都进一步促使人们对个体安全和国家安全之间的平衡产生深深的质疑；以前关于个人权利和利益的话语开始复兴，当国家没有能力或者没有意愿执行保护职能时，外部力量应承担起保护平民的责任。20世纪90年代末，人们大多认为，国家主权与国家对其公民的责任紧密相连。当一国不能履行这些责任时，其他国际行为体就有义务去履行保护职责。这一共识已经被内嵌于安理会决议、条约、公约、新生机构以及国际实践之中。
这一进程并不损害国家在国际关系中的地位。这里分析到的主要文献都表明，当政府在保护平民方面出现问题时，解决的办法就是重建，以便它能正常地运作。然而，规范的变迁的确加大了国内事务的干涉范围，并削弱了不干涉原则。
作为理念的首创者，作为倡议和推进的平台，作为其自身权利的倡议者，作为合法化机制，某种程度上也作为“人的安全”议程的执行者，联合国在其中大多数进程中扮演了核心角色。这一过程中尤为明显的就是秘书长的号召作用，布特罗斯·布特罗斯·加利和科菲·安南要求成员国积极回应人的安全需求。
地雷事件也表明，联合国内部建立的一些进程也无法有效地将广泛的人的安全关切发展成为新的规范。同样地，自从1999年以来，发生在安理会的种种事件也说明，如果人的保护议程要向前推进，五个安理会常任理事国达成一致意见很重要。
地雷事件和干预与国家主权国际委员会的发展都清楚地表明，国家和影响日盛而高效的跨国倡议已经开始共同合作。它们也显示出了重要领导人在议程推动中的重要性。显而易见，那些保护议程的推动者往往倾向于通过联合国和区域性组织来开展工作，这样可以确保其普及性和合法性。当相关组织无力产生有效结果时，机制化的多边进程的缺陷就会暴露出来。
最后，虽然在很多方面，保护议程与第四章提到的发展议程迥然不同，但那些积极致力于将保护规范内嵌于国际社会的人，往往也会发现发展议程也很重要：
同样地，人的安全和人的发展可以被理解为是两个相辅相成的概念。它们分别解决了下面两个紧密相联的问题：免于恐惧的自由和免于匮乏的自由。人的安全为人的发展提供了有利的环境。在那些暴力或者暴力威胁发生的地方，谈发展是不现实的，保护人的安全是发展的前提条件。相反地，通过解决不公平引发暴力冲突的不公平问题，强化治理结构，提供人道主义帮助，人的发展也可以成为一种促进人的安全的重要战略。【225】
虽然人类安全共同体中一直存在“发展”与“安全”何为优先的争议，但这两个立场并非互相排斥。