建设工程监理法律制度
一、建设工程监理的概念
（一）监理的含义
所谓建设工程监理，是指具有相应资质的工程监理企业，接受建设单位的委托，承担其项目管理工作，并代理建设单位对承包单位的建设行为进行监督管理的专业化服务活动。
监理即监督的管理。工程建设监理也叫建设工程监理，是指社会化、专业化的工程建设监理单位接受业主的委托和授权，根据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同以及其他有关法规、规范，对工程建设的参与者的行为所进行的监督、控制、督促、评价和管理活动。以保证建设行为符合国家法律、法规和有关政策，防止建设行为的随意性和盲目性，促使工程建设的进度、投资、质量等按合同进行，确保建设行为的合法性、科学性、合理性和经济性。
如果从建设工程监理主要属性来说，大体上可作如下表述，建设工程监理，是指具有相应资质的工程监理企业，接受建设单位的委托，承担其项目管理工作，并代表建设单位对承包单位的建设行为进行监督管理的专业化服务活动。
这个概念中的建设单位，也称为业主、项目法人，是委托监理的一方。建设单位在工程建设中拥有确定建设工程规模、标准、功能以及选择勘察、设计、施工、监理单位等工程建设中重大问题的决定权。它所指的工程监理企业是指取得企业法人营业执照，具有监理资质证书的依法从事建设工程监理业务活动的经济组织。
（二）监理概念要点
1.建设工程监理的行为主体
根据《建筑法》的规定，实行监理的建设工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理企业实施监理。建设工程监理只能由具有相应资质的工程监理企业来开展，建设工程监理的行为主体是工程监理企业，这是我国建设工程监理制度的一项重要规定。
建设工程监理不同于建设行政主管部门的监督管理。后者的行为主体是政府部门，它具有明显的强制性，是行政性的监督管理，它的任务、职责、内容不同于建设工程监理。同样，总承包单位对分包单位的监督管理也不能视为建设工程监理。
2.建设工程监理实施的前提
《建筑法》中明确规定，建设单位与其委托的工程监理企业应当订立书面建设工程委托监理合同。也就是说，建设工程监理的实施需要建设单位的委托和授权。工程监理企业应根据委托监理合同和有关建设工程合同的规定实施监理。
建设工程监理只有在建设单位委托的情况下才能进行。只有与建设单位订立书面委托监理合同，明确了监理的范围、内容、权利、义务、责任等，工程监理企业才能在规定的范围内行使管理权，合法地开展建设工程监理。工程监理企业在委托监理的工程中拥有一定的管理权限，能够开展管理活动，是建设单位授权的结果。
承建单位根据法律、法规的规定和它与建设单位签订的有关建设工程合同的规定接受工程监理企业对其建设行为进行的监督管理，接受并配合监理是其履行合同的一种行为。工程监理企业对哪些单位的哪些建设行为实施监理要根据有关建设工程合同的规定。例如，仅委托施工阶段监理的工程，工程监理企业只能根据委托监理合同和施工合同对施工行为实行监理。而在委托全过程监理的工程中，工程监理企业则可以根据委托监理合同以及勘察合同、设计合同、施工合同对勘察单位、设计单位和施工单位的建设行为实行监理。
3.建设工程监理的依据
建设工程监理的依据包括工程建设文件、有关的法律法规规章和标准规范、建设工程委托监理合同和有关的建设工程合同。
其监理的依据主要有3个方面：
（1）建设工程委托监理合同和有关的建设工程合同是建设工程监理的最直接依据。工程监理企业只有在监理合同委托的范围内监督管理承建单位履行其与建设单位所签订的有关建设工程合同。有关的建设工程合同，包括咨询合同、勘察合同、设计合同、设备采购合同和施工合同。
（2）工程建设文件，包括批准的可行性研究报告、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和批准的设计文件，以及施工许可证等。
（3）国家的法律、法规和规范等是工程监理最重要的依据。
4.建设工程监理的范围
在我国的建设监理制度中，监理的工作范围包括两个方面：一是工程类别，包括各类土木工程、建筑工程、线路管道工程、设备安装工程、装修工程等。工程监理企业只能在资质审批的工程类别内进行监理活动。二是工程建设阶段，包括工程建设投资决策阶段、勘察设计招投标与勘察设计阶段、施工招投标与施工阶段（包括设备采购与制造和工程质量保修）。但由于目前我国的监理工作在工程建设投资阶段、勘察设计招投标与勘察设计阶段尚不够成熟，因此我国目前主要进行的是建设工程施工阶段的监理活动。工程监理企业必须按照监理合同委托的监理阶段进行监理。
此外，按照《建设工程监理范围和规模标准规定》，我国强制实行监理的范围包括：
（1）国家重点建设工程，即依据《国家重点建设项目管理办法》所确定的对国民经济和社会发展有重大影响的骨干项目。
（2）项目总投资额在3000万元以上的大中型公用事业工程，包括供水、供电、供气、供热等市政工程项目，科技、教育、文化等项目，体育、旅游、商业等项目，卫生、社会福利等项目，以及其他公用事业项目。
（3）成片开发建设的建筑面积在5万平方米以上的住宅建设工程。
（4）利用外国政府或者国际组织贷款资金的项目，包括使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目，使用国外政府及机构贷款资金的项目，使用国际组织或者国外政府援助资金的项目。
（5）国家规定必须实行监理的其他工程，包括学校、影剧院、体育场馆项目和总投资额在3000万元以上关系社会公用利益、公众安全的基础设施项目，包括煤炭、石油、化工、天然气、电力、新能源等项目，铁路、公路、管道、水运、民航以及其他交通运输业等项目，邮政、电信枢纽、通信、信息网络等项目，防洪、灌溉、排涝、发电、引（供）水、滩涂治理、水资源保护、水土保持等水利建设项目，道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场等城市基础设施项目，生态环境保护项目，以及其他基础设施项目。
5.建设工程监理的工作内容
建设工程监理的工作就是代表业主进行项目管理。具体来讲，就是为了实现业主的项目目标，进行进度、质量、投资三大目标控制，合同管理和安全管理两项管理工作，以及组织协调工作。
二、建设工程监理的性质
1.服务性
建设工程监理的服务性是由监理的业务性质决定的。因为按照建设工程监理的定义，建设工程监理实际上是工程监理企业为建设单位提供专业化服务——项目管理服务，即代表建设单位进行项目管理，协助建设单位在计划的目标内将建设工程项目顺利建成并投入使用。
建设工程监理的服务性，决定了工程监理企业并不是取代建设单位的建设管理活动，而仅仅是为建设单位提供专业化服务。因此，工程监理企业不具有建设工程重大问题的决策权，而只是在委托与授权范围内代表建设单位进行项目管理。
建设工程监理的服务性具有单一性特点，即其服务对象只是建设单位，并不像国际上公认的建设项目管理咨询可以为需要管理服务的建设单位、设计单位或者承包单位提供服务。
2.科学性
科学性是由建设工程监理要达到的基本目的决定的。建设工程监理以协助建设单位实现其投资目的为已任，力求在计划的目标内建成工程。面对工程规模日趋庞大，环境日益复杂，功能标准要求越来越高，新技术、新工艺、新材料、新设备不断涌现，参加建设的单位越来越多，市场竞争日益激烈，风险日渐增加的情况，只有采用科学的思想、理论、方法和手段才能驾驭工程建设。
科学性主要表现在工程监理企业应当由组织管理能力强、工程建设经验丰富的人员担任领导；应当有足够数量的、有丰富的管理经验和应变能力的监理工程师组成的骨干队伍；要有一套健全的管理制度；要有现代化的管理手段；要掌握先进的管理理论、方法和手段；要积累足够的技术、经济资料和数据；要有科学的工作态度和严谨的工作作风，要实事求是、创造性地开展工作。
3.独立性
《建筑法》明确指出，工程监理企业应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务。《工程建设监理规定》和《建设工程监理规范》要求工程监理企业按照“公正、独立、自主”原则开展监理工作。
按照独立性要求，工程监理单位应当严格地按照有关法律、法规、规章、工程建设文件、工程建设技术标准、建设工程委托监理合同、有关的建设工程合同等的规定实施监理；在委托监理的工程中，与承建单位不得有隶属关系和其他利害关系；在开展工程监理的过程中，必须建立自己的组织，按照自己的工作计划、程序、流程、方法、手段，根据自己的判断，独立地开展工作。
4.公正性
公正性是社会公认的职业首先准则，是监理行业能够长期生存和发展的基本职业道德准则。在开展建设工程监理的过程中，工程监理企业应当排除各种干扰，客观、公正地对待监理的委托单位和承建单位。特别是当这两方发生利益冲突或者矛盾时，工程监理企业应以事实为依据，以法律和有关合同为准绳，在维护建设单位的合法权益时，不损害承建单位的合法权益。例如，在调解建设单位和承建单位之间的争议，处理工程索赔和工程延期，进行工程款支持控制以及竣工结算时，应当尽量客观、公正地对待建设单位和承建单位。
三、建设工程监理的作用
我国实施建设工程监理制度以来，在工程建设活动中，已经发挥出明显的作用，为政府和社会所承认。建设工程监理的作用主要表现在以下4个方面：
1.有利于提高建设工程投资决策科学化水平
在建设单位委托工程监理企业实施全方位过程监理的条件下，在建设单位有了初步的项目投资意向之后，工程监理企业可协助建设单位选择适当的工程咨询机构，管理工程咨询合同的实施，并对咨询结果（如项目建议书、可行性研究报告）进行评估，提出有价值的修改意见和建议；或者直接从事工程咨询工作，为建设单位提供建设方案。这样，不仅可使项目投资符合国家经济发展规划、产业政策、投资方向，而且可使项目投资更加符合市场需求。工程监理企业参与或承担项目决策阶段的监理工作，有利于提高项目投资决策的科学化水平，避免项目投资决策失误，也为实现建设工程投资综合效益最大化打下了良好的基础。
2.有利于规范工程建设参与各方的建设行为
工程建设参与各方的建设行为都应当符合法律、法规、规章和市场准则。要做到这一点，仅仅依靠自律机制是远远不够的，还需要建立有效的约束机制。为此，首先需要政府对工程建设参与各方的建设行为进行全面的监督管理，这是最基本的约束，也是政府的主要职能之一。但是，由于客观条件所限，政府的监督管理不可能深入到每一项建设工程的实施过程中，因而，还需要建立另一种约束机制，能在建设工程实施过程中对工程建设参与各方的建设行为进行约束。建设工程监理制就是这样一种约束机制。
在建设工程实施过程中，工程监理企业可依据委托监理合同和有关的建设工程合同对承建单位的建设行为进行监督管理。由于这种约束机制贯穿于工程建设的全过程，采用事前、事中和事后控制相结合的方式，因此可以有效地规范各承建单位的建设行为，最大限度地避免不当建设行为的发生。即使出现不当建设行为，也可以及时加以制止，最大限度地减少其不良后果。应当说，这是约束机制的根本目的。另一方面，由于建设单位不了解建设工程有关的法律、法规、规章、管理程序和市场行为准则，也可能发生不当建设行为。在这种情况下，工程监理单位可以向建设单位提出适当的建议，从而避免发生建设单位的不当建设行为，这对规范建设单位的建设行为也可起到一定的约束作用。
3.有利于保证建设工程质量和使用安全
建设工程是一种特殊的产品，不仅价值大、使用寿命长，而且还关系到人民的生命财产安全、健康和环境。因此，保证建设工程质量和使用安全就显得尤为重要，在这方面不允许有丝毫的懈怠和疏忽。
工程监理企业对承建单位建设行为的监督管理，实际上是从产品需求者的角度对建设工程生产过程的管理，这与产品生产者自身的管理有很大的不同。而工程监理企业又不同于建设工程的实际需求者，其监理人员都是懂工程技术又懂经济管理的专业人士，他们有能力及时发现建设工程实施过程中出现的问题，发现工程材料、设备以及阶段产品存在的问题，从而避免留下工程质量隐患。因此，实行建设工程监理制之后，在加强承建单位自身对工程质量管理的基础上，由工程监理企业介入建设工程生产过程的管理，对保证建设工程质量和使用安全有着重要作用。
4.有利于实现建设工程投资效益最大化
建设工程投资效益最大化有以下3种不同表现：
（1）在满足建设工程预定功能和质量标准的前提下，建设投资额最少。
（2）在满足建设工程预定功能和质量标准的前提下，建设工程寿命周期费用（或全寿命费用）最少。
（3）建设工程本身的投资效益与环境、社会效益的最大化。
实行建设工程监理制之后，工程监理企业一般都能协助建设单位实现上述建设工程投资效益最大化的第一种表现，也能在一定程度上实现上述第二种和第三种表现。随着建设工程寿命周期费用思想和综合效益理念被越来越多的建设单位所接受，建设工程投资效益最大化的第二种和第三种表现的比例将越来越大，从而大大地提高我国全社会的投资效益，促进我国国民经济的发展。
四、建设工程监理的特点
在我国，建设工程监理无论在管理理论和方法上，还是在业务内容和工作程序上，与国外的建设项目管理都是相同的。但在现阶段，由于发展条件不尽相同，主要是需求方对监理的认知度较低，市场体系发育不够成熟，市场运行规则不够健全，因此还有一些差异，出现某些特点。
1.建设工程监理的服务对象具有单一性
在国际上，建设项目管理按服务对象主要可分为为建设单位服务的项目管理和为承建单位服务的项目管理。而我国的建设工程监理制规定，工程监理企业只接受建设单位的委托，即只为建设单位服务。它不能接受承建单位的委托为其提供管理服务。从这个意义上看，可以认为我国的建设工程监理就是为建设单位服务的项目管理。
2.建设工程监理属于强制推行的制度
建设项目管理是适应建筑市场中建设单位新的需求的产物，其发展过程也是整个建筑市场发展的一个方面，没有来自政府部门的行政指导或干预。而我国的建设工程监理从一开始就是作为对计划经济条件下所形成的建设工程管理体制改革的一项新制度提出来的，也是依靠行政手段和法律手段在全国范围推行的。为此，不仅在各级政府部门中设立了主管建设工程监理有关工作的专门机构，而且制定了有关的法律、法规、规章，明确提出国家推行建设工程监理制度，并明确规定了必须实行建设工程监理的工程范围。其结果是在较短时间内促进了建设工程监理在我国的发展，形成了一批专业化、社会化的工程监理企业和监理工程师队伍，缩小了与发达国家建设项目管理的差距。
3.建设工程监理具有监督功能
我国的工程监理企业有一定的特殊地位，它与建设单位构成委托与被委托关系，与承建单位虽然无任何经济关系，但根据建设单位授权，有权对其不当建设行为进行监督，或者预先防范，或者指令及时改正，或者向有关部门反映，请求纠正。不仅如此，在我国的建设工程监理中还强调对承建单位施工过程和施工工序的监督、检查和验收，而且在实践中进一步提出了旁站监理的规定。我国监理工程师在质量控制方面的工作所达到的深度和细度，应当说远远超过国际上建设项目管理人员的工作深度和细度，这对保证工程质量起了很好的作用。
4.企业与人员市场准入的双重控制
在建设项目管理方面，一些发达国家只对专业人士的执业资格提出要求，而没有对企业的资质管理作出规定。而我国对建设工程监理的市场准入采取了企业资质和人员资格的双重控制。要求专业监理工程师以上的监理人员要取得监理工程师资格证书，不同资质等级的工程监理企业至少要有一定数量的取得监理工程师资格证书并经注册的人员。应当说，这种市场准入的双重控制对于保证我国建设工程监理队伍的基本素质，规范我国建设工程监理市场起到积极的作用。
五、建筑工程监理的实施
1.工程质量控制
（1）原材料、构配件及设备的质量控制。工程所需的原材料、构配件及设备应由监理单位进行质量认定。控制方法一般有：
1）审核工程所用原材料、构配件及设备的出厂合格证或质量保证书。
2）对工程原材料、构配件及设备在使用前需进行抽检或复试，其试验的范围，按有关规定、标准的要求确定。
3）对重要原材料、新型制品，应检查技术鉴定文件。
4）对重要原材料、构配件及设备的生产工艺、质量控制、检测手段等进行检查，必要时应到生产厂家实地考察，以确定供货单位。
5）所有设备，在安装前应按相应技术说明书的要求进行质量检查，必要时还应由法定检测部门检测。
（2）分部、分项项目的质量控制。在一般情况下，主要的分项工程施工前，施工单位应将施工工艺、原材料使用、劳动力配置、质量保证措施等基本情况填写施工条件准备情况表报监理单位，监理单位应调查核实，经同意后方可开工。
分项工程施工过程中，应对关键部位随时进行抽检，抽检不合格的应通知施工单位整改，并要作好复查和记录。
所有分项工程施工，施工单位应在自检合格后，填写分项工程报验申请表，并附上分项工程评定表。属隐蔽工程的还应将隐检单报监理单位，监理工程师必须对所报的分项工程进行核查。经核查认为合格的，签发分项工程认可书；不合格的，下达监理通知，给施工单位指明整改项目。凡整改的项目，整改结果应反馈回监理单位。
2.工程投资控制
监理单位审核施工单位编制的工程项目各阶段及各年、季、月度资金使用计划，并控制其执行；熟悉设计图纸、招标文件、标底（合同造价），分析合同价格构成因素，找出工程费用最易突破的部分，从而明确投资控制的重点；预测工程风险及可能发生索赔的原因，制定防范性对策；严格执行付款审核签认制度，及时进行工程投资实际值与计划值的比较、分析；严格履行计量与支付程序，及时对质量合格工程进行计量，及时审核签发付款证书等。
（1）设计单位的设计变更通知，应通知监理单位，监理工程师核定费用及工期的增减，列入工程结算。
（2）严格审核施工单位提交的工程结算书，公正地处理施工单位提出的索赔。
（3）根据施工合同拟定的工程价款结算方式，由施工单位按已完工程进度填制工程价款有关账单报送监理单位，由总监理工程师对已完工程的数量、质量核实签认后，经建设单位同意，送开户银行作为支付价款的依据。
3.工程进度控制
监理单位进行工程进度控制的工作一般有：
（1）审核施工单位编制的工程项目实施总进度计划。
（2）审核施工单位提交的施工进度计划，主要审核是否符合总工期控制目标的要求；审核施工进度计划与施工方案的协调性和合理性等。
（3）审核施工单位提交的施工总平面布置图。
（4）审定材料、构配件及设备的采供计划。
（5）工程进度的检查，主要检查计划进度与实际进度的差异，形象进度、实物工程量与工作量指标完成情况的一致性。
（6）组织现场协调会。