第一节 应急预案管理的概述
一、应急预案的基本概念
（一）什么是应急预案
应急预案是针对可能发生的重大事故或灾害，为保证迅速、有效地开展应急救援与行动、降低事故损失而预先制订的有关计划或方案。应急预案是应急管理体系中的有效工具，主要包括对事故灾害的预测、辨识与评价，对人力、物品和工具等资源的确认和准备，建立场内外合理的应急组织，设计行动措施、方案和实施技术，并对事故后的清除、整理和恢复作出初步的指导等方面的内容。
一个完整的预案体系应包括预案制定、预案评估和修订、预案的培训与演练等，同时，预案的制定应该具有可行性、可操作性、及时性和全面性等特点。完整的应急预案是在突发事件事前、事发、事中、事后的各个进程中，明确谁来做、怎样做、何时做以及调配相应的资源和策略的行动指南，是政府组织、管理、指挥、协调应急资源和应急行动的整体计划和程序规范。
我国突发事件应急预案体系包括：
（1）突发事件总体应急预案。总体应急预案是全国应急预案体系的总纲，是国务院应对特别重大突发事件的规范性文件。
（2）突发事件专项应急预案。专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发事件而制定的应急预案。
（3）突发事件部门应急预案。部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发事件而制定的预案。
（4）突发事件地方应急预案。具体包括省级人民政府的突发事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发事件应急预案。上述预案在省级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由地方人民政府及其有关部门分别制定。
（5）企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。
（6）举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定的应急预案。
上述预案由各级人民政府和有关部门、单位按照统一领导、分级负责的原则分别制定。
（二）应急预案的作用与意义
预案体系的建立健全可以极大地提高突发事件应急管理的效率，有统计表明，有效的应急系统可将事故损失降低到无应急系统情况下的6%，而与没有应急预案的应急系统相比，具备自动启动应急预案的应急管理系统是其工作效率的300多倍，因为在应急管理中，通常是第一时间处置的好坏决定伤亡的大小和处置成本的高低。
应急预案的目标是科学有序地控制紧急事件的发展并尽可能将其消除，它主要包括两个方面：一是将事故对人、财产和环境的损失与影响减小到最低程度；二是将政府应急管理工作正式纳入规范化、制度化、法制化的轨道。
应急预案的主要作用可以归结为以下五点：
（1）应急预案确定了应急救援的范围和体系，使应急管理不再无据可依、无章可循，尤其是通过培训和演练，可以使应急人员熟悉自己的任务，具备完成指定任务所需的相应能力，并检验预案和行动程序，评估应急人员的整体协调性。
（2）应急预案有利于应急管理主体作出及时的应急响应，降低事故后果的严重程度。应急行动对时间要求十分敏感，不允许有任何拖延，应急预案预先明确了应急各方的职责和响应程序，在应急资源等方面进行先期准备，可以指导应急救援迅速、高效、有序地开展，将事故造成的人员伤亡、财产损失和环境破坏降到最低。
（3）应急预案是各类突发事件的应急基础。通过编制应急预案，可以对那些事先无法预料到的突发事件起到基本的应急指导作用，成为开展应急救援的“底线”。在此基础上，可以针对特定事故类别编制专项应急预案，并有针对性地制定应急预案，进行专项应急预案准备和演习。
（4）应急预案建立了与上级单位和部门应急救援体系的衔接。通过编制应急预案可以确保一旦发生超过本级政府应急能力的重大事故，可与上级有关应急机构及时联系和协调。
（5）应急预案有利于提高风险防范意识。应急预案的编制、评审、发布、宣传、演练、教育和培训，有利于各方了解面临的重大事故及其相应的应急措施，有利于促进各方提高风险防范意识和能力。
（三）我国应急预案的法规要求
我国近年来颁布了一系列的法律法规，针对危险化学品、特大安全事故、重大危险源等应急救援预案的制定作了明确的规定和要求，并规定各级人民政府或生产经营单位应制定相应的重大事故应急预案，编制和实施预案时应以相关的法律法规为依据。
《安全生产法》要求：“生产经营单位对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施”；“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系”。
《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》要求“市（地、州）、县（市、区）人民政府必须制定本地区特大安全事故应急处理预案。本地区特大安全事故应急处理预案经政府主要领导人签署后，报上一级人民政府备案”。
《危险化学品安全管理条例》规定：“县级以上地方各级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门应当会同同级其他有关部门制定危险化学品事故应急救援预案，报经本级人民政府批准后实施。危险化学品单位应当制定本单位事故应急救援预案，配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备，并定期组织演练。危险化学品事故应急救援预案应当报设区的市级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门备案。”
《特种设备安全监察条例》规定：“特种设备使用单位应当制定特种设备的事故应急措施和救援预案。”
《消防法》规定：“消防安全重点单位应当制定应急疏散预案，定期组织消防演练。”
《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》规定：“从事使用高毒物品作业的用人单位，应当配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备，制定事故应急救援预案，并根据实际情况变化对应急预案适时进行修订，定期组织演练。事故应急救援预案和演练记录应当报当地卫生行政部门、安全生产监督管理部门和公安部门备案。”
此外，相关法规还有《防震减灾法》、《防洪法》、《气象法》、《人民防空法》、《海上交通安全法》、《环境保护法》及《海洋环境保护法》等。【1】
二、应急预案的类型级别与基本结构
（一）应急预案的类型
目前，我国特大城市应急预案根据其功能与目的的不同，主要分为综合预案、专项预案和现场预案三类，由于三者各自所处的层次和适用范围不同，其内容在详略程度和侧重点上也有所不同。
综合预案是城市的整体预案，以场外指挥和中心指挥为主，侧重于应急救援活动的组织协调。预案从总体上对城市的应急方针和政策、应急组织结构、相应的职责以及应急行动的总体思路等方面进行了全面综合的阐述。
专项预案主要针对某种特殊的、具体的突发事件，如危险物质泄漏、火灾、地震等的应急管理而制定的。专项预案是在综合预案的基础上，充分考虑了某特定危害的特点，对应急的形势、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。
现场预案是以现场设施或活动为具体目标而制定并实施的应急预案。它是在专项预案的基础上，根据具体情况需要而编制的，通常是针对事故风险较大的场所或重要防护区域等所制定的预案。
另外，根据我国突发事件的不同类型，应急预案还可以分为自然灾害应急预案、事故灾难应急预案、公共卫生事件应急预案和社会安全事件应急预案四类。而根据应急预案的时间特征，应急预案又可划分为常备预案和临时预案（如偶尔组织的大型集会）等。
（二）应急预案的级别
根据突发事件严重程度与涉及范围不同，应急预案可以分成五个级别，即国家级应急预案，省级应急预案，地区/市级应急预案，县、社区级应急预案和企业级应急预案。各级应急预案对突发事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制都作了明确规定，形成了包括事前、事发、事中、事后各环节的一整套工作运行机制。
（1）企业级应急预案。事故的有害影响局限在一个单位（工厂、仓库等）的界区之内，并且可被现场的操作者遏制和控制在该区域内。这类事故多发生于企业内部，一般不会扩展到社区（公共区）范围，预案编制以可操作性为标准。
（2）县、社区级应急预案。所涉及的事故及其影响可扩大到公共区（社区），但可被该县（市、区）或社区的力量和所涉及的工厂或工业部门的力量所控制。
（3）地区/市级应急预案。事故影响范围大，后果严重，或是发生在两个县或县级市管辖区边界上的事故，应急救援须动用地区的力量。本级应急预案与省、国家级应急预案的区别主要在于其包括应急响应程序和标准化的具体操作程序，应急救援活动的责任、功能、目标明确，每一个程序都必须通过现场实际演练与评审。
（4）省级应急预案。针对可能发生的规模极大的灾难事故（如特大火灾、爆炸、毒物泄漏事故），或需要用事故发生的城市或地区所没有的特殊技术和设备进行处理的特殊事故（如省级特大事故隐患、省级重大危险源等），应建立相应的省级事故应急预案。这类预案与国家预案大体相似，所发生的事故须用全省范围内的力量来控制。
（5）国家级应急预案。对事故后果超过省、直辖市、自治区边界，并被列为国家级事故隐患、重大危险源的设施或场所，应制定国家级应急预案，它是一种宏观的、以场外应急指挥为主的综合预案。【2】
各个级别之间是由上到下的统一管理的有机体系，企业或县、社区级事故应急指挥中心应不断向上级机构报告事故控制的进展情况、所作出的决定与采取的行动，由上级机构对此进行审查、批准或提出替代对策。依据事故的规模、社区和企业能够提供的应急资源及事故发生的地点是否使社区范围外的地方处于风险之中等标准，及时作出事故是否升级的决定。政府主管部门应建立合适的报警系统，并配套一个标准程序，将事故发生、发展的信息传递给相应级别的应急指挥中心，根据对事故状况的评价，实施相应级别的应急预案。
（三）应急预案的基本结构
综合预案、专项预案和现场预案由于各自所处的层次和适用的范围不同，其内容在详略程度和侧重点上会有所不同，但都可以采用相似的基本结构。我们采用基于应急任务或功能的“1+4”预案编制结构，即一个基本预案加上应急功能设置、特殊风险预案、标准操作程序和支持附件四个分预案，以保证各种类型预案之间的协调性和一致性。【3】
1.基本预案
基本预案也称“领导预案”，是对应急预案的总体描述，主要阐述应急预案所要解决的紧急情况，包括最高行政领导承诺、基本方针政策、应急的组织体系、主要职责以及基本程序等。
2.分预案一：应急功能设置
该预案应紧紧围绕应急工作中的主要功能而编制，明确执行该预案的各部门和负责人的具体任务。
应急功能设置分预案要明确从应急准备到应急恢复全过程的每一个应急活动中，各相关部门应承担的责任和工作的目标，每个单位的应急功能要以分类条目和单位——功能矩阵表来表示，还要以部门之间签署的协议书来具体落实。
应急管理需要多少功能？一般来说，它依风险的水平和可能导致的事故类型的不同而不同。但在一般意义上，应具有一些基本应急功能，其核心的功能包括接警与通知、指挥与控制、警报与紧急公告、通信与信息、事态监测与评估、警戒与管制、人群疏散、人群安置、医疗与卫生、公共关系、应急人员安全、消防与抢险、泄漏物控制、现场恢复等。这里应明确每一个应急功能所对应的职责部门和目标。为直观地描述应急功能与相关应急机构的关系，可采用应急功能矩阵表。【4】
3.分预案二：特殊风险预案
特殊风险预案建立在公共安全风险评价的基础上，按照自然灾害（地震、洪水、风暴等）、事故灾难（危险化学品事故、大型设备故障、管道腐蚀泄漏导致中毒等）、社会安全事件和公共卫生事件分类，提出其中有若干类不可接受风险。根据风险的特点，针对每一特殊风险中的应急活动，分别划分相关部门的主要负责、协助支持和有限介入三类具体的职责。不同企业和不同行业的风险不同，事故类型也不同，应针对其不同的特殊风险水平来制定相应的特殊风险管理内容。
4.分预案三：标准操作程序
由于在应急预案中没有给出每个任务的实施细节，各个应急部门必须制定相应的标准操作程序，为组织或个人提供履行应急预案中规定的职责和任务时所需的详细指导。一般操作标准程序依照操作指令检查表和对检查表的说明进行，一旦应急预案启动，相关人员可按照操作指令检查表逐项落实行动。标准操作程序是应急预案中最重要和最具可操作性的文件，回答的是在应急活动中谁来做和怎样做等一系列问题。
5.分预案四：支持附件
这部分内容最全面，是应急管理的支持体系，应急策划中的危险分析、资源分析和化学危险品的一些数据、管理内容、工艺过程、专家库系统等材料都在支持附件中体现，包括对应急救援的有关支持保障系统的描述。
三、应急预案的主要内容
应急管理的预案是一个开放、复杂和庞大的系统，应急预案的设计和组织实施应遵循体系要素构成和持续改进的指导思想。应急预案的基本内容主要由五大要素构成：方针与原则、总体策划、应急准备、应急响应和灾后恢复。
（一）方针与原则
方针与原则是应急管理预案编制与救援工作实施的纲领部分，它指明了应急管理工作的优先方向、政策、范围和总体目标。应急工作的策划和准备、应急策略的制定和现场应急救援及灾后恢复，都应当围绕方针和原则展开。
（二）总体策划
策划是制定应急预案的技术基础，通过全面系统地认识和评价可能发生的潜在事故的类型、性质、区域、分布及事故后果，分析应急救援力量和可用资源情况，为所需的应急资源提供建设性意见。因此，总体策划主要包括风险评价、资源分析和法律法规要求三个二级要素。
（1）应急预案中的风险评价。风险评价主要针对可能导致重大人身伤亡和财产损失及产生严重社会影响的重大事故灾害风险展开。对易燃易爆、有毒有害的重大风险列出清单，逐一评价；对一些事故发生概率较低，但预期后果特别严重的重大风险应进行定量化风险评价。
（2）资源分析。首先初步确定应急救援活动所需资源的类型（人力、装备、资金和供应）和规模（要标明具体数量），其次调查清楚现有资源概况和尚欠缺的资源种类和数量，最后提出资源补充、合理利用和资源集成整合的建议方案。
（3）法律法规要求。应明确国家、政府和行业法律法规要求，掌握关于应急方面的法律法规，遵守相应的法规情况等，尤其应关注一些和应急救援活动密切相关的法规、标准的规定。
（三）应急准备
应急准备包括应急指挥机构，应急设备、设施与物质，应急人员培训，应急预案演练，教育宣传及互助协议六个二级要素。
（1）应急指挥机构与职责。应明确分为场内与场外两类应急指挥中心。前者的职责主要是对整个应急救援活动的组织协调、资源调配和扩大应急救援活动的指挥，而后者是直接承担起现场的控制灾害、救护人员和工程抢险等具体实效的救援任务。
（2）应急设备、设施与物质。包括基本物质、专用设备和经费支持，这些内容都要建立标准化操作程序。
（3）应急人员培训。其核心是制订一个行之有效的培训计划。培训的目标是提高各类应急救援人员的素质和能力。
（4）应急预案演练。应急预案演练的目标是检验其应急行动与预案的符合性、应急预案的有效性和缺陷，以及对于应急能力水平的评估。
（5）教育宣传的目标是提高全体公众的应急意识和能力。
（6）互助协议。主要是紧急时刻需要协助的机构与组织之间建立的联系，这种联系是通过事先签订互助协议的方式实现的。
（四）应急响应
应急响应是应急预案中的核心内容，它包括如下十个二级要素：
（1）现场指挥与控制。要以事故发生后确保公众安全为主要目标。按照应急预案的响应程序指挥、协调救援行动，合理使用应急资源，使事故迅速得到有效控制。
（2）报警与通知。这是应急救援迅速启动的关键。接到报警后进行信息筛选与分析，并迅速向有关应急机构发出事故通知，包括突发事件的地点、时间、类型、范围，初步分析事故趋势。
（3）警报系统及程序。事故被确认后立即通报政府应急主管部门和相应的应急指挥中心，及时向公众和各类救援人员发出事故应急警报，建立通信程序。
（4）确保报警和通信器材完好，并能合理和正确使用报警和通信器材。保持信息渠道24小时畅通。
（5）应急救援的事态监测。包括制定的监测组织对大气、土壤、水和食物等样品采集与被污染状况的测定，对风险的全面评估，以及监测和分析事故造成的危害性质及程度，以便提高或降低应急警报级别并采取相应的对策。
（6）应急救援的人员疏散与安置。应使所有公众熟悉报警系统、集合点、逃生线路、避难所及总体疏散程序，准确地估计事故影响的地域和人员范围，以便组织疏散、撤离，积极搜寻、营救受伤及受困、失踪人员，建立应对现场毒物泄漏的避难所、疏散区域，保障受灾人员的临时生活等。
（7）警戒与治安是现场救援工作顺利开展的保障。救援现场要设定警戒线（区域），执行事故现场警戒和交通管制程序，保障救援、物质供应、人员疏散的交通畅通和事故发生前后的警戒开始与撤销的批准程序。
（8）应急救援中的医疗与卫生服务。由专业的、接受过急救和心脏恢复培训的人员组成医疗救援小组，在当地卫生部门的配合下，及时提供急需的医疗设备和急救药品。
（9）应急救援行动的原则应是优先确保公众和应急救援人员的安全，严禁冒险指挥，防止造成次生灾害。
（10）在重大事故中应明确应急过程中的媒体及公众发言人，协调外部机构及时与各部门联系，做好相关社会服务。
（五）灾后恢复
灾后恢复是指在突发事件结束之后的一系列应急管理工作，包括恢复计划、资源补给计划、征用资源的赔偿计划、灾后心理辅导与建设等方面。由于突发事件结束后可能对社会大众造成一定的负面影响，因此灾后恢复工作是应急预案和管理中的重要组成部分。在应急预案中，灾后恢复工作的操作性内容除了以上提到的计划部分外，还应明确要采取的措施和相应的策略是什么，以及这些措施和策略如何执行，如谁负责什么、何时做、怎么做以及资源的配送方案等。
操作性预案必须细化的内容包括预案适用的范围和条件，资源的布局和配置状况，所要采取的措施、方案及动态调整方法，资源配送方案及方法等。