第一节 应急管理的基本概念
一、突发事件与应急管理
（一）突发事件
1.突发事件的概念
《中华人民共和国突发事件应对法》对突发事件（emergency）作了这样的界定：突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。在我国学术界和法律界，“突发事件”又被称为“突发公共事件”。
突发事件是一种作用范围广泛，且对社会造成严重危害，具有强烈冲击力和影响力的事件，诸如飞机失事、火车脱轨、轮船沉没、毒气泄漏、食物中毒、火灾、爆炸、坍塌、漏水、漏油等恶性事故都属于突发事件。由于它的不可预测性和巨大的破坏性，往往会对社会经济发展和人民生活造成意想不到的灾难，甚至可能引发区域乃至全国、全球性的危机。
突发事件、危机状态、干扰情形都属于风险的范畴，三者的概念和定义存在着不同点。危机状态与突发事件都会给人们带来一定程度的危害，并且都需要紧急处理；干扰情形的危险程度远远低于危机状态，它是指稍稍偏离了原定计划的事件，因而它并没有造成很大的损失，可以通过一定的措施来解决。突发事件的特点是，一旦事件发生，它实际上就已经造成了很大的损失或负面影响。与此相比，危机状态却不一定。危机状态会持续短暂的时间，它对社会的影响不是转瞬即逝的，而突发事件的形成往往会有一个或长或短的过程。
2.突发事件的特征
（1）突发性。突发事件的发生虽然有一个量变到质变的过程，但由于事件突如其来，大多数演变迅速，解决问题的机会稍纵即逝，如果不能及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失。
（2）危害性。不论什么性质和规模的突发事件，都必然会不同程度地给社会造成一定危害，而且危机往往具有连带效应，可能引发次生或衍生事故，导致更大的损失和危机。
（3）不确定性。突发事件具有高度的不确定性，主要表现为在原因、变化方向、影响因素、后果等方面具有不确定性，突发事件瞬息万变，难以准确预测和把握。
（4）扩散性。随着时代的发展与社会的进步，地区、地域和全球一体化的进程不断加快，互相之间的联系和依赖更加紧密，因而有许多突发事件的影响具有广泛性、扩散性和跨区域性，如恐怖事件、社会暴动、传染病等。
（5）社会性。突发事件一旦发生将会对社会系统的基本价值观和行为准则构架产生深远的影响，它所影响的主体是公众而不是社会的个体，如2008年的“5·12”汶川大地震，其社会性影响是深远的。
3.突发事件的危害
突发事件对人类社会的政治、经济、文化和社会心理等方面都有着不同程度的消极影响，主要包括五个方面：对人类生命的威胁；对公共财产造成的损失；对环境产生的各种破坏；对社会秩序造成的紊乱；对公众心理造成的障碍。
据统计，20世纪仅自然灾害给全球带来的损失就极其惨痛，从中我们可以看到：20世纪因自然灾害死亡的人数有62956545人，直接造成的经济损失达9106.33亿元，严重地影响了各国经济的发展与人民的正常生活。
突发事件对人类社会造成的危害极其严重，仅是从生命威胁和财产损失这两个方面就可见一斑。而我们当前生活在一个经济全球化的时代，任何国家的突发事件引起的社会动荡都有可能产生“蝴蝶效应”，进而影响到全世界的各个角落。因而，如何对突发事件进行预防，突发事件发生后如何采取措施来阻止和控制其对人、财、物的继续损害，已经成为当今世界的一大课题与政府工作的重点之一。
（二）应急管理
1.应急管理的概念与学科架构
现代应急管理（Modern Emergency Management，MEM）是指为了降低突发事件的危害，对造成突发事件的原因、过程及后果进行科学分析，有效集成社会各个方面的资源，运用现代技术手段和现代管理方法，对突发事件进行有效的预警、控制、应对与处理的过程。【1】
应急管理是一项复杂的系统工程，需要一个科学合理、协调有序的运行体系，即应急管理体系，以保证应急管理的高效、有序展开。应急管理体系是应急管理的基础。一个完整的应急管理体系应由组织体制、运作机制、法制基础和应急保障系统四部分构成。其中，组织体制包括管理机构、功能部门、应急指挥和救援队伍等方面的安排；运作机制是明确指挥、协调、职责方面的关系的机制；法制基础由一系列与应急管理相关的法律法规组成；应急保障系统则包括信息通信、物资装备、人力资源、资金财务等方面的保障。
作为一个新兴的边缘学科，应急管理涉及许多知识领域，包括管理学、公共安全、灾害学、信息系统、项目管理、运筹学、统计学、计算机科学与技术、通信技术、政治学及社会学等。可以说，现代应急管理集成了多个学科的前沿理论、方法及技术，其支撑学科主要有六方面。
决策理论就是研究决策者如何在诸多方案中选取一个最优方案以达到预期目标的学科方向。由于突发事件本身具有不断变化及不可预知等复杂性，需要用到很多的决策理论和方法，以选择恰当的方法进行应急管理的决策。只有及时、正确的决策才能保证应急管理体系的有效性和及时性，进而减少突发事件带来的损失，达到降低突发事件危害的目的。
信息技术是利用信息科学的原理和方法对人类的信息处理功能进行扩展的技术。信息是应急管理的重要资源与手段之一，由于突发事件的动态性以及不确定性，只有及时地搜集充分而准确的信息才能够保证应急管理机构作出迅速而正确的反应。当前，计算机技术和信息技术越来越多地被应用到应急管理中，使得信息资源和通信的共享，跨部门、跨区域及跨职权的指挥联合行动成为可能。
心理学是研究人的行为与心理活动规律的科学。突发事件对公众的心理影响可大可小，过小的心理感知可能使人们掉以轻心，从而对突发事件未能做好防范及应对工作；而对突发事件的过分关注与在意又可能引起公众恐慌，造成社会混乱。因此，应急管理工作中的一项重要任务就是要有效地进行公众心理变化情况的分析与控制。
组织行为学是研究一定组织中人的心理和行为表现及其客观规律，提高管理者预测、引导和控制人的行为的能力，以实现组织既定目标的科学。实施应急管理必然会涉及人的行为，包括个体和群体行为，不同环境下的行为特征也会有所差别，组织行为学可以为应急管理提供这方面的支持和依据。
应急管理中有关资源布局和调配、人员疏散技术与模型等问题主要采用了运筹学与管理学的研究方法。应急管理中要涉及组织和人、财、物的配置问题，而管理学正是各级组织管理的基本规律和一般方法，所以管理学自然能够成为应急管理的重要基础。
运筹学是近代应用数学的一个分支，主要研究如何将生产、管理等事件中出现的运筹问题加以提炼，寻找复杂问题中的最佳方案，然后利用数学方法进行解决。运筹学强调实际应用，是应急管理系统的研究与优化，是应急管理的支撑学科之一。
2.预警机制
预警（early-warning）是指在灾害或灾难以及其他需要提防的危险发生之前，根据以往总结的规律或观测得到的可能性前兆，向相关部门发出紧急信号，报告危险情况，以避免危害在不知情或准备不足的情况下发生，从而最大限度地降低危害所造成的损失的行为。
通过预警机制的建立，我们可以防患于未然，减少或避免灾害的发生，并将灾害所造成的损失降到最低。例如，利用不断改进的技术对地震进行监测，对即将发生的地震进行预报，人们收到将发生地震的消息，就会在政府和专业人士的指导下采取有效措施来规避危险。
预警机制是由一系列相互联系、先后有序的工作程序组成的，它的工作程序一般包括潜在突发事件信息搜集、分析与预测、风险评估、应急决策（包括判定预警状态、级别及预警实施时间、对象、方法、方式等）和预警实施，根据突发事件是否发生，决定进入处置阶段或结束预警。即确保能够及时准确地对突发事件的信息进行监测，对获得的监测信息能够科学合理地处理与分析，准确地判定未来的风险程度和把握事态的变化轨迹，及时地发布预警信息，保证应急管理体系和社会公众做好应对突发事件的准备，以期能够做到预防、控制与降低突发事件造成的负面影响。
关于预警的具体内容与建设方法将在本书的第三、四章进行详细讲解，在此不赘述。
3.应急预案与演练
应急预案是针对可能的突发事件，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，降低人员伤亡和经济损失而预先制订的有关计划或方案。制定应急预案可以为突发事件的现场应对提供指导，帮助应对人员用高效的行动将损失降至最低，因此制定预案是突发事件应急管理中的重要内容。
应急预案的编制是在辨识和评估潜在的重大危险、事件类型、发生的可能性及发生过程、事件后果、影响严重程度的基础上，对应急机构的职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先作出的具体安排。一个完整的应急预案明确了在突发事件发生之前、发生过程中以及结束之后，谁负责做什么、何时做，以及相应的策略和资源准备等内容。
预案演练是检验预案是否具备操作性和实战性的一个手段，通常会邀请有关专家和专业技术人员参与演练方案的制订，采用实战模拟的方式或虚拟的方式进行演练，通过研究应对演练过程中可能出现的复杂情况，增强演练的科学性和有效性，对已有的应急预案进行检验并进一步进行补充和完善。
（三）应急管理的法律法规
突发事件尤其是重大突发事件，会给国家、社会的秩序和公民的正常生活带来巨大威胁，因而应急管理是属于国家乃至全人类的共同课题。因此，在现代法治国家，为防止突发事件的巨大冲击导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，就必须运用行政权力和实施系统配套的应急法律规范来调整公共紧急状态下的各种社会关系，以保证应急管理机制可以有效地运行，突发事件可以及时得到控制，使人们恢复正常的生产和生活秩序以及法律秩序。
1.应急管理法律法规的作用与内容框架
严格来说，整个社会存在着两套完整的法律法规体系，一套是在正常社会状态下发挥社会调节器作用的法律法规体系；另一套则是指在紧急状态亦即在非正常状态下发挥调节作用的法律法规体系。应急管理的法律法规是整个国家法律法规体系的重要组成部分之一，它属于非正常状态下的法律法规体系，在应急管理过程中主要发挥如下四种作用：①规范行政紧急权力的行使；②权衡政府权力和公民权利；③实现社会法律法规的完善；④保障公民的合法权利。
应急管理法律法规中首要的工作就是统一规定政府在突发事件处理中的职权、职责，确立依法对抗紧急状态和突发事件的法治原则，使应对紧急状态的成功经验、管理措施、管理技术制度规范上升为具有国家强制力的法律规范，从而提升政府的应急管理能力。
应急管理的相关法律众多，但众多立法制度的框架内容不外乎围绕以下七个方面进行制定：
（1）突发事件的应对工作应当遵循的基本原则。
（2）主管机关、参与机关及其职责。
（3）预防与应急准备。包括应急预案的制定、应急演练、应急教育与培训、经费来源与物质保障、保险、监督检查、突发事件的监测与预警。
（4）报告与信息发布。包括报告的负责人，报告流程和时限，报告形式和内容，对迟报、谎报、瞒报的禁止等，以及信息的发布和通报。
（5）应急处置。这是立法的核心内容，包括组织、措施、救援程序等，由于各类突发事件情况不同，采取的应对措施差异也较大。
（6）恢复与救助。包括对正常生活、生产、教育、商业秩序的恢复；对应急管理中造成的财产损害的赔偿、补偿；对在突发事件应对中负伤、致残或牺牲的人员给予医疗抚恤；对在应急管理中有突出贡献的人员给予奖励；对事故发生原因及责任人的调查；对应急工作中的经验教训的总结等。
（7）法律责任。根据承担主体的不同，分为国家机关及其工作人员的法律责任、企事业单位的法律责任、公民的法律责任。
2.应急管理法律法规的特点
应急管理法律法规是适用于突发事件发生的紧急状态下（即在非常规状态下）的行为规范，因而与正常状态下的法律法规有一定的区别，它具有如下特点：
（1）权力优先性。与立法、司法等其他国家权力及法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使。
（2）紧急处置性。为了防止公共利益和公民权利遭受更大的损失，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行紧急处置。
（3）程序特殊性。行政紧急权力在行使过程中遵循一些特殊的行为程序，例如，可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛。
（4）救济有限性。依法行使行政紧急权力可能造成行政相对人合法权益的损害，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如给予适当补偿（但不得违背公平负担的原则）。
（5）社会配合性。这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，并提供各种必要帮助。
3.我国应急法制的基本构成
我国从1954年首次规定戒严制度至今，已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律法规，各地方根据这些法律法规又颁布了适用于本行政区域的地方立法，从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急管理法律规范体系。
二、突发事件的类别、级别的划分
突发事件应急管理，首先应该建立在对突发事件进行分类、分级与分期识别的基础上。这是因为合理划分突发事件的类别、级别和时期是应急管理部门迅速、科学地调配人员与资源的基础依据，也是预案编制的首要前提和突发事件应急管理的关键技术。
（一）突发事件的分类、分级与分期
对突发事件进行分类、分级与分期，主要是以事件的危害程度、影响方式和事件的影响范围三个方面为依据进行划分的。
1.突发事件的分类
突发事件的种类繁多，我们可以从不同的维度对其进行划分。
为了对突发事件进行更加合理有效的管理，《国家突发公共事件总体应急预案》及2007年开始实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，将突发事件划分为四个大类，主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
（1）自然灾害是指那些由于自然原因导致的突发事件，包括洪水、地震、暴风雪、干旱和虫害等，如2004年印度尼西亚大海啸事件。
（2）事故灾难主要是由于人的活动或发展所导致的计划之外的事件或事故，包括车祸、化学品外泄、设备故障和城市火灾等，如2008年山东胶济铁路火车相撞事件。
（3）公共卫生事件是指由于病菌、病毒引起的大面积的疾病流行等事件，包括传染病、多人食物中毒等，如2003年SARS事件。
（4）社会安全事件主要是指那些人们蓄意而为的、会危及社会安全的突发事件，包括能源和核燃料短缺导致的紧急事件、暴乱、由人类破坏行为引起的社会动荡和战争，等等，如轰动全球的“9·11”恐怖袭击事件。
对突发事件进行分类应注意以下三个原则：①突发事件的分类并不是彼此截然对立的，它们在特定的情景下可能相互转化，即带来所谓的“涟漪反应”，如洪水引发的传染病等。②突发事件类型的具体规定应适时地进行调整和更新。在我们当前的高风险社会中，突发事件的不确定因素将会不断出现，例如，我国于1989年制定的《传染病防治法》，由于相关规定的不完备，给2003年SARS初期的疾病预防和控制造成了很多麻烦。③政府应急管理体系应当以突发事件为中心，在科学总结、归纳各类突发事件的特点、发展规律和应对机理的基础上，加强各类突发事件的应急管理机制建设以及相互之间的协调、配合和衔接。
2.突发事件分级
将突发事件划分为不同的级别，从而采取不同的应急措施，这是各国应急管理的共同经验。当前，西方发达国家政府预警系统一般都强调对突发事件进行分级预警管理，对程度不同的突发事件实行不同级别的认定并采取相应的对策。例如，“9·11”恐怖袭击事件发生后，美国建立了一套五级国家威胁预警系统，用绿、蓝、黄、橙、红五种颜色分别代表从低到高五种危险程度。【2】
事件的危害程度和政府的控制能力是突发事件分级时需要考虑的两个主要方面。由于突发事件分级可以按照突发事件的客观属性（产生原因、影响范围、损失后果等），或是按照应急管理的主观属性（突发事件的影响程度、政府应对能力的强弱等）来分，划分时应该根据具体情况进行选择。
分级的意义在于从政府的应急管理能力出发，科学地确定突发事件的级别。例如，有些突发事件损失和影响重大，但政府处理快速简单，这类事件的级别就不一定很高（如特大交通事故）；相反，有些突发事件起初危害和影响不大，但潜在危害很大，波及迅速，难以控制，这类事件的级别就应当被列为较高，如2003年肆虐全球的传染病SARS。
分级标准由国家相关的应急管理部门根据事件的性质、严重程度、可控性和影响范围确定，并加以细化。针对不同类型的突发事件，不同地域都应当根据实际情况确立不同的分级标准。分级制度的设置必须在一定程度上给予地方政府必要的应急处理权限，由于分级具有高度的不确定性，在确认主体、指标构成、级别认定、发布主体等各个方面都需要根据实际情况及时作出调整和更新。
3.突发事件分期
突发事件从发生到结束通常遵循一个特定的生命周期。每一个级别的突发事件都有发生、发展和减缓的阶段，需要采取不同的应急措施。分期就是按照社会危害的发生过程将每一个等级的突发事件进行阶段性划分，作为政府采取应急措施的重要依据。根据社会危害可能造成危害和威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复四个阶段，可将突发事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段。
对突发事件进行分期，目的在于科学地规定与上述各个阶段相适应的应急措施。
（1）预警期：主要任务是防范和阻止突发事件的发生，或者把突发事件控制在特定类型以及特定的区域内，要求具备预警预备能力。
（2）爆发期：主要任务是及时控制突发事件并防止其蔓延，要求具备快速反应的能力。
（3）缓解期：主要任务是降低应急措施的强度并尽快恢复正常秩序，要求具备恢复重建能力。
（4）善后期：主要任务是对整个事件处理过程进行调查评估并从事件中获益，要求具备评估学习能力。当然，由于突发事件演变迅速，各个阶段之间的划分有时可能难以确认，而且很多时候是不同的阶段相互交织、循环往复，从而形成突发事件应急管理特定的生命周期。
（二）分类、分级与分期下的应急管理
突发事件分类、分级和分期制度是采取应急措施的基础，从突发事件这三个不同维度来选择相应的应急机构，应急机构须遵循如下基本原则：①职责明确，分工合理；②分级管理，重心下移；③预防为主，平战结合。这三项原则分别对应于突发事件的分类、分级和分期制度。
1.职责明确，分工合理
根据突发事件的类型，选择相应的应急管理负责机构，其他有关部门和单位提供必要的支持和协作。例如，对专业性、技术性强的事件（突发公共卫生事件等），应以相关的中央部委牵头，地方政府积极配合；而涉及跨省、跨部门或多领域的突发事件，则由国务院及其有关部门牵头，由防汛抗旱、抗震减灾等指挥部办公室对相关特别严重突发事件进行应急处置。另外，像经济类突发事件应急协调机构等根据形势发展的要求而新增设的专业议事协调机构也是应急管理机构的重要组成部分之一。
2.分级管理，重心下移
各地方、各部门按照分级管理、分级响应的原则，在国务院统一领导下，建立健全突发事件应急管理机制，明确各级应急管理机构的工作职责，强化地方政府“属地管理、就地消化”的能力。首都的突发事件应由北京市政府应急管理机构统一协调管理，对于其他条件比较成熟的大城市，可建立辐射范围广的大都市（甚至是区域性）应急管理体系，而县级政府应急管理的范围则应以能够保障乡村应急管理基本要求为标准。
3.预防为主，平战结合
突发事件一旦发生，损失就已经造成，因而预防才是应急管理机构的主要日常工作。应急管理机构应当按照“长期准备，重点建设”的要求，重点加强突发公共事件应急管理的准备、预备和预警等基础性工作，提高政府的突发公共事件预警和防范能力，做好日常的应急培训、演练以及其他各项基本制度建设，使得国家应急管理工作基于制度，成于规范。
根据过去的经验，对应不同类型、不同级别的突发事件设置不同的应急管理保障机构是政府应急管理的首要工作，只有设置了健全的应急管理机构，才能够使国家应对突发事件时可以做到统一联动、有条不紊、及时高效。
三、突发事件的生命周期管理
（一）突发事件的生命周期
突发事件的产生和发展是一个动态的系统过程，其生命周期可以分为：潜伏期→爆发期→高潮期→缓解期→消退期→新的潜伏期。在潜伏期时，风险事件会慢慢累积，如果累积的风险没有得到消减，就会进一步恶化，当累积的风险大于系统的负荷能力时，突发事件就会在A点爆发、突变，并进一步演化，在短时间内迅速扩展，攀升至最高点B点，进入高潮期。如果可以有效控制，突发事件进入消退期，经过善后处理，突发事件渐渐消除，恢复常态，重新进入新的潜伏期；如果突发事件爆发后，没有得到有效的控制，就会使突发事件演变为危机，使危机曲线继续上扬，或引发其他突发事件，给社会造成更大的危害。
从突发事件的生命周期图可以看出，在整个演变过程中，如何对突发事件进行有效的控制，是应急管理的关键所在。在潜伏期便及时发现、消减危机因素，防止其达到爆发的临界点，是应急管理平时的主要目标，也是应急管理的最高目标。同时，一旦突发事件爆发，如果处理得及时、得当，也有可能使之朝着有序的方向发展，恢复原有平衡或达到新的平衡。使突发事件转危为机是应急管理的另一个目标，也是战时的主要任务。
（二）危机管理的生命周期理论
应急管理的对象是突发事件，即突然发生的、会造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。而危机管理的对象可以视为一种急迫而又构成重大威胁和危害的事件，是那些极端的突发事件，或者特别重大的突发事件。所以，危机管理是包含在突发事件应急管理之内的。因此，危机管理的生命周期理论对应急管理来说有着重要的借鉴价值。
1.芬克的四阶段生命周期模型（1986）
芬克（Fink）用医学术语形象地对危机的生命周期进行了描述：第一阶段是征兆期，线索显示可能有潜在的危机发生；第二阶段是发作期，具有伤害性的事件发生并引发危机；第三阶段是延续期，危机的影响持续，同时也是努力清除危机的过程；第四阶段是痊愈期，危机事件已经解决。
2.米特罗夫的五阶段模型（1994）
危机管理专家米特罗夫（Mitroff）提出了五阶段模型，内容如下：
信号侦测——识别危机发生的警示信号并采取预防措施；
探测和预防——组织成员搜寻已知的危机风险因素并尽力减少潜在损害；
控制损害——危机发生阶段，组织成员努力使其不影响组织运作的其他部分或外部环境；
恢复阶段——尽可能快地让组织恢复正常运转；
学习阶段——组织成员回顾和审视所采取的危机管理措施，并整理使之成为今后的运作基础。
3.最基本的三阶段模型
三阶段模型把公共危机管理分成危机前（precrisis）、危机发生（crisis）和危机后（postcrisis）这三个大的阶段，每一阶段又可分为不同的子阶段。
上述相对比较成熟的危机生命周期的理论都将危机管理的内容与危机本身的生命周期对应起来，可以说这些模型的思考模式本质上是类似的。
（三）突发事件的生命周期管理模式
美国危机管理大师罗伯特·希斯（Robert Heath）在《危机管理》一书中率先提出危机管理4R模式，对应急管理有着积极的指导意义。是罗伯特·希斯的危机管理4R模式，可以通过它来实现对突发事件的生命周期管理。【3】
有效的危机管理是对4R模式所有方面的整合，其中，缩减管理贯穿于整个危机管理的过程。在预备模块中，运用缩减管理的风险评估法可以确定哪些预警系统可能会失效，从而可以及时地予以修正或加强。在反应模块中，缩减管理可以帮助管理者识别危机的根源，找到有利于应对危机的方法。在恢复模块中，缩减管理可以对恢复计划在执行时可能产生的风险进行评估，从而使恢复工作产生更大的反弹效果。
应急管理的管理内容的流程分析可以采用与上面危机管理的内容相类似的方法。突发事件发生后，首先要进行风险的识别评估，然后根据事件的各种表现形式及这些形式对事件产生的各种影响进行分析整理，对事件不断发展的趋势进行预测，并根据分析研究的结果对突发事件进行分类、分级，启动预测预警系统，向社会发布预警信息。同时启动应急管理系统，政府及相关部门根据已获取的突发事件信息进行有效响应，通过对事件的影响进行分析研究，对核心的问题进行重点应对，采取包括调动应急物资及紧急救援设备、调遣相关人力资源等一系列行动。一旦突发事件发生，应及时采取相应的方案对其进行管理控制，防止事件进一步扩大及演化，积极调动各方面的物资力量进行应对，实现动态系统管理。待到采取一系列救援措施之后，应急管理逐渐进入恢复阶段。该阶段包括应急过程中的快速恢复和应急结束后的全面恢复，直到系统重新回到平衡状态。