第三节 巡视大员变异和乱世多钦差
提到“钦差”，一般人脑中浮现的往往是电影电视和戏曲中的形象：一位年轻的官员手拿尚方宝剑，口含天宪，诛杀贪官，为民申冤。
应当说，传统中国社会的老百姓是具有相当重的“钦差”情结。因为钦差代表皇权，而现实中地方官吏尤其是基层官员太坏了，草民只好希望皇帝圣明，钦差是皇帝派来的，对其寄予厚望，不足为怪。从字面上看，“差”是临时性质的，钦差不是一个常设官职，而是某一时因某一事，皇帝派出信得过的人四处巡视，差事办完了，使命也就完成了。
自秦始皇废封建、建郡县开始，地方和中央的关系不再是周朝时那种层层转包的“高度自治”关系，而是总公司和办事处的关系，全天下只有一个法人代表，即皇帝，朝廷文武百官和地方封疆大吏理论上说都是替皇帝打工的。但打工的人总希望占老板的便宜，老板一个人看管不过来，于是就会派官员去查看，用严刑峻法来吓阻打工者不占或少占便宜。因此，从秦朝开始，中国历代王朝有完备的监察体系，秦朝的御史大夫属于“三公”之一，明清两代的左都御史亦是和六部尚书平级的高官。
既然替皇帝办事的，中央有六部，地方有各级官员，而纠察这些官员的有专门的监察官员，如明清两代的六部给事中（对部门的监察）和十三道御史（对十三行省的监察），为什么还要这类办临时差事的“钦差大臣”呢？
钦差的出现，一种原因是某种突发事件，关系到政局的稳定，如灾荒、民变发生，不能循规蹈矩地依靠行政体系运转来应对，皇帝只得临时派出官员，越过已有行政程序，去“救火”；另一种原因是已有的监察体系已经生锈了，皇帝觉得对原来的官僚体系有失控之忧，于是派心腹来直接处理政事，恐吓官员。
考诸历史，会发现一个很有意思的现象：政治越腐败，中央和地方、皇帝和文官集团的矛盾越尖锐，皇帝派出钦差的频率则越高。对多数文官而言，他们心底里是反感“钦差”的，因为官僚体系的运转有赖于制度的稳定，而皇帝临时派钦差越俎代庖处理政事，是对制度的破坏，也是对有相应职责的官员不信任。而对皇帝来说，那些官员背着我不知干多少坏事，挖我家江山的墙角，我凭什么信任你呀？
以汉代为例，到汉武帝时，已经建立起中央有御史大夫、地方郡国有刺史、县一级有督邮的三级监察网络。特别是刺史制度，算是一个创举，汉武帝于元封五年在全国分设十三个监察区，每区设刺史一人，负责一区的监察工作。刺史的职责是：“周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事”。刺史“六条问事”具体内容是：“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不卹疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”
刺史的品秩很低，是六百石，和一个小县的县令一样。且明确规定刺史只管监察，不问民政，本质上，也算是“钦差”。但因为代表中央监督地方，所以“位卑权尊”。因为十三个大区刺史相对是固定的，他们代表皇权，对当地郡守的升迁和祸福有着决定性影响。时间不长，就出现了“监察官变异”。因为刺史可以借助皇帝给予的权力控制郡守，渐渐地就成为一个大区的实际最高行政领袖。到了汉末，刺史几乎是一个独立王国的最高领导人，辖区内的军政、民政全管，且可以世袭。明清两代的总督、巡抚，最初也是临时性的监察官职位。真正名分上的一省民政长官是布政使——雅称“方伯”，他领导的才是一级地方政府，所用印信是正方形，大红印泥，说明这是常任官。而总督、巡抚用的长方形（似先秦的兵符，一半留皇帝，一半给办差的官，办完后交回，合二为一才完整），用紫色印泥。但逐渐地，这类总督、巡抚由监察官变成地方最有权势的长官了。
从中央空降的监察官容易变异，也是情理使然。无论当初皇帝怎样信任他，他发誓如何效忠皇帝，一旦能掌握一个庞大地区众官员命运，也就等于掌握当地老百姓的命运；尝到权力的甜头，所谓屁股决定脑袋，皇帝的信任，对皇帝的忠诚，会让位于权力带来的利益。于是这类本应监察地方众官员的“巡视大员”，反过来和众多地方官合流，一起上占皇家的便宜，下侵百姓的利益。
皇帝当然也会看到这些，于是在制度明确的监察官之外，又隔三岔五临时派心腹，来监督包括监察官在内的各地官员。如设立刺史制度的汉武帝，经常派“绣衣直指”，持节巡察各地。“直指”，意即“衔命直指”，“指事而行”，具体为皇帝办某件大事。因此，这类钦差往往是皇帝的私人心腹，如汉武帝时的江充，就是著名的“绣衣”，因深得皇帝信任，飞扬跋扈，连太子都不放在他眼里，后被武帝灭族。到了唐代、明代，太监往往担当这类角色；到了清代，皇帝对手握重权的汉族地方大吏不放心，往往派旗人充当这类角色。
在监察制度和监察官之外，皇帝还屡屡派钦差巡视，看起来确是叠床架屋，但这是帝制的必然。如黄宗羲在《原法》中所言：“用一人焉则疑其自私，而又用一人以制其私；行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺。”这是集权制度下解不开的死结。