第十五节 市、县委书记与古代知府知县权力之对比
《中国青年报》等媒体曾专文总结这些年县委书记腐败现象。原担任过安徽阜阳市委书记的王怀忠在副省长的任上折戟沉沙，二〇〇四年二月被执行死刑。他治下的各县县委书记接连因贪腐落马。这一现象在市委书记这级官员身上同样适用。广东茂名市原市委书记罗荫国系列腐败案中，共涉及省管干部二十四人、县处级干部二百一十八人。原成都市委书记李春城腐败案中也涉及到该地多名官员。《第一财经日报》报道，为了成都一重大投资项目，在该项目接连出现不利突发事件后，李春城花公款请道士做法驱邪。
本来，县委书记和市委书记只有级别之差，他们权力运行方式是相同的，因此“县委书记现象”也罢，“市委书记现象”也罢，本质上是一回事，都源于他们在自己的辖区内几乎掌握了无限大的权力。
古代有一句民谚，“破家的县令，灭门的府尹”，说明县令、知府这些“百里侯”权力之大，对草民具有极大的伤害能力，但和今日县委书记、市委书记相比，知县和知府只是小巫见大巫，他们掌握的资源、运用权力的自由度远不如今日的书记。
名实不符带来的混乱
安徽前几年和最近发生的两件有意思的趣事，颇具象征意义。
几年前，曹操的老家亳州市（县级市）的书记举行阅兵式，将全县穿制服的公务人员集中在一起，供他检阅。对此错误，法无明文惩治，最后他因贪渎被判刑。二〇〇六年六月，安徽寿县县委书记离任，当地官民在古城墙前打出横幅：“欢送英明领导李某某离开寿县。”很显然，亳州市委书记想体验的不过只是一场“回避”“肃静”开道的为官威风，寿县的官吏也无非在恢复送“万民伞”的传统。但他们的作为却为什么那样扎眼呢？直给人“僭越”“逾制”的感觉？除了我们对这类人的政治智慧表示怀疑外，我以为最重要的原因，是今天我们这些执掌一方的县委书记、市委书记，他们的名实发生混乱，因此他们的行为很难有一种刚性的标准来界定，一切只可意会不可言传。
比如，古代中国尤其是明清，以礼法治国，什么样的官员有什么样的规格，有明文规定。祭天、阅兵是天子的专利，父母官离任时老百姓送万民伞，绝对不能用颂圣的语言。如果犯了规矩，那是大罪，所以所有的人都能遵循。
而今我们所处的国家政治上的定义是“人民当家作主”，官员不论级别高低都是“人民的公仆”，但实质上各级官员都掌握着超过前辈的权力。如此以公仆之名掩饰父母官之实，必然会带来名实的混乱。县委书记阅兵，本来是一种帝制时代地方官显示威风的心理作祟，但可以解释为检查一下本县执法队伍的精神风貌，以便更好地为人民服务。“欢送英明领导”本来就是“万民伞”的变种，照样可以解释为官民之间的鱼水深情。
通俗地说，古代的知府、知县所穿的官服，所乘的轿子，都有正式法规进行规定，谁也不敢越雷池一步。但这对今天的执政党来说，必须作为“封建落后”的制度和文化加以批判和摒弃，而实际在操作层面上，这类规矩又改头换面顽强地生存下来，比如官员的安保规格、用车标准、副部以上的官员才能配备秘书等规定。对种种“僭越”“逾制”的行为不能堂而皇之援引法规进行惩处，因此地方官员各方面“超规格”屡见不鲜，而乡镇政府也敢照着天安门城楼盖办公楼，县、市也能盖一个带华表和仿照金水桥的大广场。
这些冲突，根本原因是执政者的言行矛盾、表里不一、名实不符。所有的官员，如何把握这些官场艺术而不自取其祸，完全靠政治智慧和为官经验，而没有类似《大诰》的东西可以参照。相反，党章规定每个党员的权利都是平等的。从这个“逾制”的现象就可以一斑窥豹，如今的政治运行场上，潜规则的力量比任何一个朝代还要大，显规则和潜规则之间的鸿沟也远甚前代。
官员选拔之对比
汉代小吏的升迁路径是很宽的，他们可以做到两千石大员。自隋唐有了科举制以后，对县级以上的官员，资格上有了严格的规定。这样有利有弊，弊端是仕进途径太过于严格，一些有本事的基层小吏，由于科场失意，只能沉沦于底层，心生怨愤或者完全靠蒙蔽官员、敲诈百姓为生存之道。但科举制延续千年，对政权稳定利大于弊，这种严格的资格考试至少杜绝了地方政治权力掌握世家手中，避免官员和富商子弟靠关系和金钱，随意进入官场。以明清为例，出任知县的大多是新科进士，知府以及更大的官员，大多从知县级别的官升迁上去的。很少一部分声望很高而幸运的生员和举人，可以通过“拔贡”“大挑”的方式进入仕途，担任县令这样的低级官员，但程序异常严格。因此，除了现代制度下的选举，科举应当是程序相当公正的官员选拔形式——而民选为主的现代制度下，也是选票和考试相结合，地方主要首长是选举，大多事务官是通过考试的“科举”产生。科举之路是很艰难的，举人以上（包括举人）的功名一律通过考试，很难恩荫。它的好处是通过考试手段打破个人、家族对权力垄断，除了皇帝以外，其他的职位都是开放的。“父子五进士、祖孙三尚书”之类的家族毕竟是异数。海外史学家何炳棣通过研究得出结论，明清社会阶层构造具备相当的流动性，明代进士中出身三代平民之家者占总数一半，明清五百五十年间，三品以上能享有“荫”的特权家族的子弟所占进士尚不足总数百分之六。因此，我们看到，《红楼梦》中因军功起家的贾家，高层权力斗争固然加速其败落，但几代子孙少有人通过科举仕进，那么这样在政治地位上吃老本的大家族也必将慢性衰亡。
反观今天，县委书记、市委书记这类在政治结构中非常重要的职位，其标准说起来要求非常之高，政治素质、业务水平、个人品德都得出众，但这些标准是虚的，可操作性不强，唯一的刚性标准：他必须是执政党的一名党员。因为根据宪法，我们的国家是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家，而执政党是无产阶级政党，是工人阶级的先锋队。所以担任地方党委要职的人，理论上讲不需要什么资格，谁都可以当。一旦没有严格的准入资格限制，谁能担任那个职务，名堂就更多了。如果不凭严格的考试取得资格，而选举又不够公正公平，则通过非正常方式取得官职的“备选人员”则必然基数大、门槛低，那么出身世家、父母当过大官的子弟，或者手中有钱的人，取得市委书记、县委书记这类职位的可能性，比明清时代的官宦子弟、富商子弟容易多了。过去的捐官，多是候补资格，而且被正途出身的看不起。如今没有“正途”、“别途”之分，大家都是上面提拔的。近些年来，对官员的学历，组织部门有所要求，但今日取得大学文凭的难度和古代科举是不能相比的，尤其各种党校的文凭也管用，即使此条途径被堵死，在官学一家的今日，官员在职取得博士学位也不是难事。
有人会问：现在公务员考试不是也很严格么？但公务员考试选拔的是科级以下的官吏，副处以上的不必通过统一考试，可以直接任命。试问，今日在任的县、市委书记，几人是通过统一的公务员考试进入仕途？公务员考试反而给我的感觉是：做小吏资格要求很严，做县处级以上的官员，则不需要很严的资格考试。
如此选官方式，类似魏晋时期的“察举”，靠大官推荐，出现了“举孝廉，父别居；举秀才，不知书”的可笑局面。这样各地就容易产生大大小小的权力家族，比如原辽宁省阜新市委书记王亚忱，执掌该市十余年，影响无处不在，退休后还威风凛凛，他的女儿是市公安局副局长，儿子是市公安局刑侦队队长。
授权方式之对比
授权方式和官员选拔方式是一对孪生体，授权方式深深地影响着选官方式。
中国帝制结束之前，有两种授权方式，这两种授权方式的权力来源是一样的：“受命于天”“君权神授。”
在秦统一六国之前，是真正的“封建”。“封建”时期是分级授权方式。周朝分封了许多诸侯，授权给他们，他们在自己的封地里，又授权给各大夫。授权以后，诸侯就要尽到一定的义务，如岁贡、出兵勤王。（所以楚子贡包茅不入，其他诸侯就有理由讨伐他；幽王烽火可以戏弄诸侯。）天子只维持诸侯之间的公共秩序，不要自行攻伐，周王室几乎不管各诸侯国内政，因此在自己的封地里，诸侯和大夫俨然一个小国王，他们自行征税，自行聘请官吏。许倬云在《从历史看组织》中形容西周这种“分封众建”的关系是总公司和分公司关系。但这种分级授权形式时间一长，就有一个弊端，会产生弱干强枝的政权结构，分公司实力大了，不把总公司放在眼里。周室衰微，诸侯争霸。
秦以后，行郡县制，影响至今，所谓“千年犹行秦政制”。许倬云说：“秦朝设郡县，等于不设分公司，而是成立办事处及其代理人，直接向中央负责，地方官的成绩，都是直接向中央政府报告。”这种授权是直接授权，权力只有一个来源——皇帝。知县、知府、巡抚、总督，他们官职有高低，但彼此没有隶属关系，都是朝廷命官，都是皇帝授权。知县听命于知府，只是权力运行的程序而已，目的都是为了替皇帝替朝廷办差。知县的权力并不是知府给的。因此，明清政府最低一层的首长知县，都是朝廷任命并考核的，清朝皇帝召见新任县令，就是一种象征意义上的谕示：你只对朕负责，你的官印是朕给的。因此，当时下级虽然也得奉迎上级，毕竟天下之大，朝廷对信息的掌握是有限的，得罪上司会十分麻烦，但毕竟自己的乌纱帽不是顶头上司直接给的，顶头上司只有参劾、保举和协助吏部考核之权，知县对知府、知府对巡抚的人身依赖关系并不十分强烈。
如今的县委书记、市委书记权力从何而来？如何授权？是分级授权还是直接授权？是，也不是。因为整个政权的权力来源既非受命于天，也非西方国家那种选举制度下的选票，而是用“一切权力来源于人民”来回答，用“一切权力”这种政治性话语来解释，可以说县委书记、市委书记的权力来源、授权方式是非驴非马的混合形式。
按照宪法，中央和地方国家机构的权力是通过当地人民代表大会的形式，由公民授予的，但各级人代会又必须在执政党的领导下开展工作。那么实质上就是，任何一个行政辖区内，最高权力是由当地党委的一把手掌握。中国现实的政治，就是一把手政治。
那么，党委的一把手，也就是说县委书记、市委书记，谁给他授权？从理论上说，根据党章，他是由该县、该市党代会选举产生的，由该行政辖区全体党员授权给他，这看上去近似于一种民选形式，来源于选票。但在实际操作中，都是上级组织部门考察、上级党委开会、上级党委一把手拍板决定的，可以说，真正的权力是上级党委一把手授予的。按照权力和责任对等的原则，那么县委书记、市委书记名义上要向选举自己的全体党员乃至辖区全体公民负责，实质上只要对给自己乌纱帽的某几个人或某一个人负责。
这种实质上的分级授权，其效能还不如郡县制的直接授权。因为中央只管省一级干部，省管地市一级干部，地市管县一级干部，县管乡镇。县委书记、市委书记只要将能直接影响他职位的某个人伺候好，就行了。其他更高级别的管理层，对他鞭长莫及。而今我国的行政级别又是中国历史上层级最多的，有中央、省、市、县、乡镇五级，行政效能在中间环节稀释、变形更加容易发生。
权力大小与监督机制之对比
分析了市、县委书记和知府、知县的授权方式，就可以得出一个结论，今日之市、县委书记的权力远远大于古代的知府、知县。
地方首长手中的权力，我以为首推人事权。在上文已经分析过了，明清时期知府、知县乃至更高的布政使或巡抚、总督，其在辖区内没有自由的人事权。他们辖区的知县，包括自己周围入品的僚属，如同知、通判或县丞都是由朝廷任命的，他可以参劾、保举而不能直接任命或罢免。而今的市、县委书记对低一层次的官员，如市委书记对市委市政府各局、办，各县区正副职；县委书记对乡镇及县各局官员几乎有绝对的任免权，甚至自己同层级的其他官员，包括各常委、政府的正副职、法院院长、检察院检察长，虽然由上级组织部门考核，但该层级的党委一把手个人的意见相当重要。再加上现在的官员职数，四套班子加起来，可能数十倍于明清时期，明清一个县从八品以上的官员有几个，今天一个县处级、科级官员又有多少？
分析至此，我们就能知道为什么现在买官、卖官之风如此之盛。古代包括明清两朝也有卖官鬻爵之事，但卖官之权，全国都集中于吏部。而今每个市委书记、县委书记如果想卖官，都能做到，而且官员的职数远远多于古代。卖官既然操作起来更方便，可卖的总量更大，那为什么不卖呢？而且卖的是别人“寄存”在自己那里的东西，得到的利益却属于个人，多合算的买卖！
除了人事权，今天的市、县委书记对社会活动尤其是经济活动的干预力度也远胜于古代知府、知县。
我们知道，中国古代长期是个农业社会，知府、知县守牧一方，从“守牧”二字可看出其有无为而治的一面，治民之术，我国传统上是儒法、黄老兼用。《明史·职官志》载：“知府掌一府之政，宣风化，平狱讼，均赋役，以教养百姓。”“知县掌一县之政。凡赋役，岁会实征，十年造黄册，以丁产为差。赋有金谷、布帛及诸货物之赋，役有力役、雇役、借请不时之役，皆视天时休咎，地利丰耗，人力贫富，调剂而均节之。岁歉则请于府，若省蠲免之。凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉。”
可见知府多是宏观调控，知县作为亲民之官，管理的事务很实，但有限。无非是赋税征收、劳役差派、讼狱治安以及一些公益事业。古代中国县以下是乡土自治，以宗族为核心的民间自治力量很强大，知府、知县只要保境安民，替朝廷如数收税就行了，至于老百姓自己怎样生产、生活，没必要太多过问。
现在的市委书记、县委书记在其辖区，可谓是“上管天，下管地，中间还要管空气。”除了当地的驻军他管不了，其他还有什么事他不能管、不想管的？人事大权、行政事务、司法活动，乃至人代会这样名义上的民意机构，都归他的领导。由于现在的经济水平远非古代农业社会可比，国有企业的投资、运行，民营企业的存活，重大公共项目建设，都可以直接插手。从落马的市委书记、县委书记的案件分析，这些人除了卖官牟利，最常见的形式就是插手重大建设项目，官商勾结大谋私利。今日中国经济繁华远非古代可比，市、县委书记手中的权力也远非古代知府、知县可比，那么，其以权谋私的空间自然比古代的同级官员大得多。
讲到权力，自然不能不说监督和问责机制。从秦朝设御史大夫开始，两千年帝制时代，除了皇权之外，其他的权力都有明确的监督机构给予监督——至于监督的效果，因时代而有差异。明清两代，对地方官的监督机制是比较完备的，明朝多太监弄权，很重要的原因是因为太监作为皇帝的私人，游离于帝国文官监督体系之外。明朝监督分两个序列，中央六部是六科给事中，地方各省为道御史，合称“科道”。清承明制。明朝十三行省共十三道监察御史一百一十人，由都察院管理，查纠各地方官。其级别并不高，正七品，和知县一样，但威权重，一旦外出则是代天子巡察各地，称巡按（明朝御史外出巡查，加总督、巡抚、经略、总理、巡视等名衔，清代总督、巡抚已成为地方实职）。《明史·职官志》言：“而巡按则代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断。按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辨之。”传统戏曲里面，那些新科进士，最牛气的是点了“八府巡按”，到各地后，地方府、县官见到他们十分恭敬。所以《玉堂春》的王公子，巡按山西时，才可能救下了和自己有个数夜情的美眉苏三。
当然，这种监察权仅仅是皇权的派生，如果皇帝昏庸，他们照样不能很好地行使监察权。明熹宗时魏忠贤当权，被残害的杨涟、左光斗等官员大多是监察官。但帝制时代有一个好处，这江山的“产权”明晰，有非常明确的产权人，即皇帝，江山是自家的，不是特别昏庸的皇帝，谁也不会由得地方官胡折腾。尽管教科书上说明清两代政治黑暗，但仅仅是晚期而已。大部分时间内朝廷对知府、知县一级的官吏还是有着较严密的监督体系，地方政治不至于一败涂地，否则两个朝代的寿命加起来也不会有近六百年。
由于明清两代的监察权在中央，一个七品的御史照样敢查纠地方大员。今天比起明清两代，似乎监督、问责机制更加健全，有党委纪检部门、政府监察部门、司法的检察部门，还有代表民意的人大监督。看起来四管齐下，但既不能真正启动民意程序对市委书记、县委书记进行弹劾、罢免，全国如此之大，中央又不能直接监督他们，他们所能接受的是同级和上一级的监督。同级监督几乎不可能，人大主任大多由书记兼任，纪委书记、检察院检察长、监察局局长又是自己的下属，谁敢监督他？那么上一级监督部门呢？最能对贪渎的市、县委书记发生监督效能的也确实只能是上级监督部门，可正如上文分析那样，市、县委书记是分级授权，对他职位发生关键影响的是上一级的党委一把手，两人中间并没有设置隔离墙，下级党委一把手一般说来是上级一把手信得过的，除非他在上级的党委一把手心中失宠，或者上级一把手换人，或者由于说不明道不白的权力斗争，或者因为有上级一把手也替他挡不住的外力——比如更高级别的专案组介入，县委书记、市委书记才可能出事。十年前山东泰安市委书记胡建学说过一句话很精辟，大意是官做到地厅级，几乎就没法监督了。
现在的体制下，可能起点作用的是新闻监督，但本地新闻媒体也在当地党委的领导之下，异地监督现在又被打压，新闻监督的空间在当下更加狭窄。
明清两代不许在家乡五百里内做官之类的回避制度实行得不错。全国的知县、知府都由朝廷的吏部统一分派，一个知县大多在离乡很远的外地做官，有三年大计这种吏部和都察院联合举行的考核方式，而且流官的调任、升迁也在全国范围内进行，避免了一个知府或知县盘踞一地特别是和家乡的各种势力发生关系。而今天的市、县既非真正的地方自治，由选票产生本地的行政首长，又不是明清那种官僚体制下普遍地在全国范围内实行回避；还因为是分级授权，官位由上一级任命，大多只能在本省范围内交流市委书记，本市范围内交流县委书记，无非是在邻市、邻县做官。所以辽宁人王亚忱能在辽宁当许多年的市委书记，湖南人李大伦在湖南、湖北人孙楚寅在湖北任一个市的市委书记多年，怎能不在当地盘根错节、只手遮天？
今天虽说明清时政治上腐败，但具体分析对地市、县一级的行政首长的管理，今天又比明清两朝做得如何？
产生市、县委书记“土司化”之忧
现在我们如果往前走一步，由选票来选拔市、县一级的行政首长，自然就有民意机构对他们实行全天候监督，他们即使贪渎，也很容易暴露在阳光下。要么我们退一步，回到明清时代那种，府、县主官都由中央委派、考核、调任，也能一定程度避免现在的市委书记、县委书记权力失控的现象。问题是我们既不敢往前进，又不能往后退，正处在两头不靠的中间状态。市、县委书记只要搞定一两个关键人物，贪渎的风险就很小，这样下去，一些市、县委书记就很容易变成当地为所欲为的“土司”。制度不改革，仅仅靠“权为民所用”这类道德说教是起不了真正作用的。而毛时代，搞一场接着一场政治运动，使官僚层处于动态之中，一定程度可能避免地方官“土司化”，但社会成本太高。
从某种意义上讲，“土司化”的流官比明清时代真正的土司还可能肆无忌惮。因为土司是世袭的，为子孙后代计，还不敢对治下臣民太严酷，会尽量避免杀鸡取卵的短期行为。而掌握巨大权力的市、县委书记，在监督失灵时，有人可能会把治下的每一寸土地都当成公共牧地，只求眼前收割，哪管日后荒芜。
那么，出路在哪里？其实每个对世界潮流有所体察的人，都不难知晓答案，在此就没必要赘述了。