陈锦文
内容提要：随着举世罕见的老龄社会的到来和高龄社会的发展，“社会养老”已成为建设和谐社会进程中必须正视与亟待破解的重要命题之一。本文通过对绍兴市越城区养老保障政策实施现状的分析，深入剖析影响这些惠民政策实施效益充分发挥的因素，在政策环境、政策制定与政策实施等层面提出对策建议，为今后制定和实施各项养老保障政策提供决策依据，推动覆盖城乡的养老保障体系建设，实现“老有所养”向“和谐养老”的迈进！
关键词：社会养老保障政策；实施效益；对策思考
随着举世罕见的老龄社会的到来和高龄社会的发展，“社会养老”已成为和谐社会建设进程中必须正视与亟待破解的重要命题之一。这是保障人民基本生活，构建幸福安康的和谐社会的基础。党的十七大报告提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，即在经济发展的基础上，加快建立覆盖城乡居民的养老保障体系，着力保障和改善民生，促进社会公平正义，努力使全体人民“老有所养”。
一、绍兴市越城区养老保障政策实施概况
为加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，统筹城乡和谐发展，2008年2月29日，绍兴市政府在贯彻落实中央和浙江省有关城乡居民社会养老保障政策，如《关于完善企业职工基本养老保险制度的实施办法》的前提下，结合绍兴市实际，相继出台了多项惠民政策，特别是《绍兴市城乡居民社会养老保险办法（试行）》（绍政发〔2008〕22号）、《绍兴市区城乡老年居民生活补贴暂行办法》（绍政办发〔2008〕30号）的制定与实施，实现了绍兴市在政策层面上社会养老保障的全覆盖。为系统、客观地了解目前绍兴市养老保障惠民政策实施效益现状，我们从政策客体视角，对绍兴市越城区三镇五街道政策受惠群体进行了问卷调查。本次问卷调查以抽样调查的形式，共发出问卷600份，回收587份，回收率为97.8%。
（一）养老保障政策总体完善程度
在绍兴市越城区养老保障政策受惠群体中进行的调查结果显示，认为现行绍兴市养老保障政策基本完善的占调查对象总数的38.6%，认为比较完善与有待完善的占23.8%和25.5%。
（二）养老保障政策实施情况
关于养老保障政策总体实施情况，32.1%的被调查者认为“基本符合要求”，29.1%的人认为“良好”，17.3%的人认为“有待改善”。但当被调查者被问及“您查询过您的个人养老保险账户吗”，约80%的人“没有查询过”或“不知道怎么查询”。由此可见，政策实施工作仍然存在一些有待改善的地方。关于政策宣传方面，越城区城乡居民对政策了解主要是通过媒体（报刊、电视、广播）以及单位宣传，分别占比例为31.1%和27.9%，通过政府政策咨询会等形式宣传的只有20.2%。而且，只有大约20.6%的被调查者对养老保障政策“非常了解”和“比较了解”，“基本了解”的占27.7%，“有一点了解”的占30.4%，仍有约21.1%的被调查者还“不了解”或者“没接触”和“没关心过”。另外，当未参保人员被问及“您不参加社会养老保险的原因是什么”时，“对养老保障政策不了解”也是主要原因之一。这种现象说明，绍兴市越城区养老保障政策的宣传任务依旧十分繁重，要尽可能地利用各种手段和现代信息传输技术，使养老保障政策深入人心，为养老保障政策的顺利实施营造良好的社会氛围。
（三）养老保障政策实施效益
近年来，绍兴市养老保障政策的实施对保障老年人基本生活状况产生了积极作用。71.4%以上的被调查者认为养老保障政策的实施保障了老年人基本生活，认为“不能保障”的占总数的17.3%。并有27.4%和49.5%的被调查者分别认为“能减轻养老经济负担”和“对减轻养老经济负担有些帮助”。
（四）养老保障政策实施效益的影响因素
在“影响绍兴市越城区养老保障政策实施效益的主要原因”调查中，认为最主要的原因是：“养老保障制度存在不平等”、“养老保险自付比例过高”、“上缴的养老保险金保值、增值功能差”。另据调查，一些城乡居民不参加社会养老保险的原因主要集中于“对养老保障政策不了解”和“缴费负担过重”这两个原因。
（五）完善养老保障政策实施的建议
从问卷调查情况看，目前完善养老保障政策实施的主要措施是：首先“增加养老保险金政府补贴额度”、“加强养老保障工作深入社区与群众生活”、“加强养老保障政策宣传范围与力度”；其次是“提高养老保障机构工作人员素质”。
本次调查显示，绍兴市越城区养老保障政策的实施已经取得了积极成效，在一定程度上保障了城乡居民的老年生活，缓解了养老经济压力。但是，由于养老保障政策自身处于逐渐完善过程中，当地的社会与经济发展水平、政策宣传工作、制度平衡机制、资金运作模式等因素都影响了其实施效益的充分体现。
二、影响养老保障政策实施效益充分发挥的主要因素
养老保障政策的实施是一个系统工程，不仅涉及面广，而且投入与产出也有一定的时间差。目前，浙江省养老保障政策的实施，以绍兴市越城区为例，虽然取得了积极成果，但是还不够理想，除因有些政策处于实施初期阶段，政策效果短时间内难以达到理想状态，还有其他一些重要原因。
（一）政策环境层面
观念支配行动。每一次社会变革都是以人们的思想观念为先导。养老保障政策的实施是一场从观念到行动的全方位的变革。要提升养老保障政策实施效益，首先必须解决思想观念问题。因此，这里所指的政策实施环境主要指政策实施过程中理念的与时俱进问题。
1.“社会养老”理念尚未完全树立
符合绍兴市城乡居民社会养老保险条件的参保人员共有200余万人，但目前该项目参保人数不到5000人。这与政策实施初期有关，也与“家庭养老、土地养老、自我投资养老”等传统的养老理念有联系。“自给自足最保险”的传统家庭养老意识、追求短期投资回报率的思想意识，以及子女陈旧的养老保障意识都依然禁锢着人们养老理念的与时俱进，缺乏主动参保意识，制约着“社会养老”理念的转型与社会养老覆盖面的提升。
2.政策客体主体参与理念缺失
目前，有部分政策客体被动接受政策宣传与实施，更有甚者至今没有关心与接触过有关养老保障政策内容。而且城乡交界地区的居民因不懂政策，且养老保障概念模糊、养老保障意识不强，导致“参保跟风”意识弥漫，影响了养老保障主体参与能力的发挥，不仅使参保率遭受影响，而且给政策实施也增添了难度。
（二）政策制定层面
1.养老保障政策系统性方面存在不足
养老保障政策须多层次、多纬度、多侧面相互结合、相互衔接才能形成政策合力，产生系统效应。因此，基于政策体系宏观层面，养老方面的社会保险政策、社会救助政策、社会福利政策需全面整合，构建多层次衔接框架，并辅以实施监管政策，以产生养老保障政策合力效应。
2.养老保障政策针对性方面存在不足
地方政策目标的设立与当地经济与社会发展水平相适应的针对性不强。“低水平”的政策目标使经济较发达地区的养老保障水平无法满足城乡居民生活的需求，以致政策缺乏足够的吸引力而降低政策客体的参与积极性，反而使覆盖面的拓展受阻。