第一节 地方政府的职能配置与职能履行
如何根据市场经济的运作规律、社会转型的需求和市场经济国家普适性的政府角色规范，重新配置和切实履行好地方政府职能，推进地方政府的职能转变，是深化中国行政体制改革的重心。研究地方政府职能最为重要的是把握好地方政府职能配置的基本路径和职能履行的支撑条件。
一、地方政府职能配置：三种路径
中国地方政府的职能配置从来都不是一个自主性的变迁过程，而是一种适应性的调整过程。正如有学者指出，对于各级地方政府来说，政府职能的定位，在很大意义上并不是一个理论认知问题，而是政府行为偏好与约束条件相互作用的产物。政府职能的理论定位与政府职能的实际履行之间总是存在着极大的差异，这在西方国家也不例外。
保罗·萨缪尔森在谈到政府的行为选择时曾经指出：“依照许多人的看法，政府应该建立一个公正而有效率的法律机制；政府应该运用最优的宏观经济政策来稳定产量、失业以及通货膨胀，政府应该调节工业以克服市场失灵；政府应该把收入再分配到最应得的人手中。”“但是政府会这样做吗？政府会遵循那些力图创造一个有效率的和公正的社会的经济学家们的学说吗？”地方政府职能履行的好坏，首要的决定因素不是职能认知的科学性与否，而是既定约束条件下的行为激励结构。因此，中国地方政府的职能配置既要体现上级政府的意志，又要回应区域经济社会发展的需要，还要体现地方决策者的偏好。这主要体现在以下几个方面：
1．层级性配置：上级政府的意志
地方政府的职能获得取决于国家权力机关和中央政府的授权。中国的各级地方政府都是中央政府的分支机构，这种性质决定了地方政府职能在很大程度上来源于上级政府的层级配置和国家权力机关的安排。宪法规定，全国人民代表大会批准省、自治区、直辖市的建置，全国地方各级人民政府都是国务院领导下的国家行政机关，都服从于国务院。国务院统一领导全国地方各级政府的工作，规定中央和省、自治区、直辖市政府职权的具体划分。由于省以下地方政府的多层级性，使得中央政府对地方各级政府职能配置往往是通过科层体制层层配置予以实现的，因此，上级政府某项具体法律法规的制定与修改或公共政策的出台就成为地方政府职能配置的重要来源之一。如2003年国务院发布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时宣布废止1982年制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，使原来各级地方政府的“收容遣送”职能马上转变为“救助管理”职能。又如2006年8月浙江省政府制定了《关于推进城镇居民医疗保障制度建设试点工作的意见》。
文件下发以后，市县政府积极组织实施，纷纷出台本区域的政策意见，到2007年底，全省50%以上的县（市、区）开展了以大病统筹为主要内容的城镇居民医疗保障。与此同时，地方政府职能配置还受到来自中央政府和上级政府职能配置的示范影响。由于中国的地方政府基本上实行与中央和上级政府部门设置相对应的体制，职能配置具有对应性。如2004年国务院设立了应急管理办公室，与此相对应，浙江省也于2005年设立了省政府应急管理办公室，市、县政府大多也已经建立了相应的机构，承担突发性公共事件的预防、宣传和协调职能。
2．回应性配置：基于本区域的行政生态
从政府所面临的治理环境看，不同的发展道路和发展阶段对政府职能有不同的要求，不同的经济社会发展水平对政府职能有不同的要求，不同的地域文化、风土人情，特别是被管理者的素质也会深刻影响政府职能及其行使方式。也就是说，政府职能实际上不是一个抽象的概念，而是一个需要放置到历史的、具体的行政生态中才能确定与理解的概念，相同的政府职能与不同的经济社会环境相配合，会产生不同的治理效果，因此，作为本行政区域公共服务的主要供给者的地方政府，其职能定位必须与经济发展模式、社会结构特征、地理位置等因素相契合，以更好地回应区域发展对政府职能的需要。在区域经济竞争日趋激烈的今天，地方政府具有积极回应辖区内微观主体，为其提供公共服务的内在动力，尽管这种动力不是来自纳税人和公共产品受益人直接的监督和评价，而是力图把这种投资环境和公共服务质量的提高转化为辖区经济的高速发展，进而转化为政绩显示的经济指标。当前，随着工业化、城市化的快速推进，经济增长对良好的制度环境、公共基础设施和市场秩序等的要求越来越高，公民对高质量的教育、医疗、文化、卫生等公共产品的需要也日益增加，这促使政府职能从原来更多地以经济建设为中心向公共服务转变。同时，不同的发展阶段也要求政府职能的转变与之相适应。在外向型经济发达的沿海地区，地方政府的外贸管理职能就会相应地强化，其行政行为必须符合经济全球化和WTO规则的要求；而在以农业为主的中西部地区，政府的“三农”服务职能则更为重要。此外，地理自然环境对政府职能的影响也十分明显。如在浙江、福建、广东等沿海省份，其防御台风等自然灾害的职能就十分重要，而在甘肃、内蒙古、陕西等西部省份，其预防干旱、沙尘暴袭击等自然灾害的职能则更为突出。
3．自主性配置：领导的偏好和选择
在法制不健全、制度不规范的环境下，地方行政首长的个人偏好、决断能力对地方政府职能的定位具有十分重要的影响，这在低层级的地方政府尤其是县级政府上体现得尤为明显。地方政府职能配置的自主性空间的存在，根源于行政性放权改革客观上极大地提升了地方政府的行为自主性，模糊了地方政府的行为边界，为地方政府的职能定位和行为提供了一个充满弹性的选择集。而地方政府基于自身特殊的利益结构和效用目标，则总是倾向于最大限度地扩张和利用这种自主性空间。在中央政府和上级政府无法建立起一种有效的监督、控制机制的情况下，地方政府的这种行为取向事实上形成了一种自主性扩张的自我强化机制，也铸就了地方政府职能以及地方经济发展模式的区域性和个性化差异。与此同时，地方行政首长往往具有“为官一任、造福一方”的情结，希望在自己的任上能留下具有传承性的历史政绩，在制度化不足和软制度约束的环境下，地方行政首长不仅能够根据自身的偏好选择性地执行中央的政策，履行自己的职能，还可以根据自己的效用目标来配置其拥有的越来越丰富的公共资源，甚至还可以在一定程度上凭借自己同上级政府的博弈经验或者地方的经济实力，自主地把握政府行为的边界。从实际情况来看，一个地方在经济超常规发展的阶段，往往都曾出现过强势型的行政长官，他们往往敢于顶住上级政府的压力，将本级政府的自主权限扩张到极致，并以极强的政治动员能力和资源整合能力推行既定的行政目标。
二、地方政府职能履行：权力的合理配置
地方政府职能的履行必须要有相应的权力，它决定着政府职能履行的能力，因此，政府间权力配置过程必须实现职权一致。公共权力是政府的基本属性之一，它构成了政府区别于社会组织的质的规定性。政府权力作为一种具有强制或命令性质的“特殊的公共权力”，也直接地构成了政府能力的基本组成部分。
20世纪的结构功能主义认为，“权力是系统中的一个单位在其他单位的对立面上实现其目的的能力”，是“用于实现集体目标利益的社会系统的一般化能力”，是“为了实现系统目标的利益，使资源流通的一般能力”。国内学者施雪华（1998）提出：政府权力系统构造是现代政府具有最大治理社会的有效能力的基本条件。一般而言，公共权力与政府职能履行能力之间存在着正相关关系，权力的扩张必然带来能力的增强。但公共权力的无穷增长有可能导致权力的滥用、公共利益的偏离和腐败现象的滋生，这些后果背离了公共权力存在的价值和目标，也销蚀了政府能力其他构成要件的效能。由此可见，地方政府职能的履行必须要有权力的合理配置。这些权力主要体现在以下几方面：
1．制度合法性
地方政府的职能履行是在一定的制度空间内实现的，在现行体制下，政治体制、法律法规、上级政府的政策规定和授权或默许等构成了地方政府职能履行的制度合法性。作为一个相对独立的行为主体，地方政府在职能转变上的行为选择是外部制度约束与其内在目标的函数。在外部制度环境中，政治体制无疑是最为关键的。由于在现行的政治体制下，行政体制依然承载着相当大的政治统治功能，因此，除非推进某项职能转变拥有足够强大的激励，地方政府基于规避政治风险的考虑，通常都会采取“看上面”、“跟着走”的策略。而中央政府基于整体推进的政治风险的考虑，同样会在职能转变上采取审慎的态度。这就决定了地方政府职能的履行必然只能是适应性的，即不是根据政府管理的基本规律、政府职能的合理定位来设计出一种全盘的推进逻辑，而是根据经济改革的要求和政治权威的支持，有选择地推进某些职能的调整。不同的制度条件会形成不同的行为约束机制和激励机制。
新制度经济学的代表人物道格拉斯·诺斯指出：“人的行为比经济学家模型中的个人效用函数所包括的内容更为复杂，有许多情况不仅是一种财富最大化行为，而是利他的和自我施加的约束，它们会根本改变人们实际作出选择的结果。”因此，一旦制度约束条件变化以后，同一个层级的地方政府的职能定位和履行就会表现出很大差异，这在改革实践中表现得尤为明显。中央政府在推行某项政策或制度时，往往授予某一地区的地方政府以更大的独立性，允许突破旧规制，先行创新。例如，2005年6月，国务院批准上海浦东新区进行综合配套改革试点，3年来浦东新区在6个方面的60个事项上进行了改革创新。
此外，不同层级地方政府职能履行的制度空间是不一样的，省级政府相对于市级政府具有更大的制度空间，市级政府相对于县级政府具有更大的制度空间；而在不同的政府间关系模式下，同一层级政府职能的制度空间也是不一样的，相对于“市管县”制度，“省管县”体制下的县级政府具有更大的制度空间。
2．财力资源
财力是政府赖以存在的经济基础，是政府能力的核心要素。政府职能的履行离不开一定的财政资源。恩格斯在分析国家的特征时指出：“为了维持这种公共权力，就需要公民交纳费用——捐税。”“赋税是官僚、军队、教士和宫廷生活的源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉。”正是因为财力在政府职能履行中具有如此重要的地位，美国宪法的设计者在《联邦党人文集》中反复强调联邦政府财权的重要性。“货币被恰当地看作国家的重大要素，是维持国家的生命和行动，并使它能够执行其最主要职能的东西。因此，在社会资源容许的范围内，有足够的权力获得经常而充分的货币供应，被认为是每个政体所不可缺少的要素。”因此，“在政府的结构中必须含有以这种或那种方式征税的全面权力。”
不同的财税管理体制对各级政府职能的履行具有决定性的影响。1994年分税制改革以后，绝大多数省份按照中央与地方的财政管理体制，确定了省以下的财政体制。省级政府按照传统的级次观念，规定了省级政府和市级政府之间的收入分配模式。相应地，市级政府将自主安排其与下一级地方政府——县级政府之间的收入分配模式。同样地，县级政府和最基层地方政府——乡镇政府之间也是如此。这样就出现了财力向省、市集中，县乡财政日益困难的情况，突出表现为：按现行的分税制，省级政府基本满意，地级财政过得去，县级财政很困难，乡级财政基本上依靠向农民收费。最明显的纵向财政缺口产生于县级政府。在中国，县级政府直接向70%的人口提供了大约70%的公共服务。但从全国平均水平来看，县级政府的财政自给能力只能达到50%，是各级政府中最低的。政府间财政资源配置的不合理直接导致了基层政府公共服务供给能力的弱化，影响了地方政府职能的有效履行。近年来，地方政府大量预算外资金的产生也与财政资源分配不足、其用于发展的机动财力过小、地方政府不享有相应的税收权限有关，由于多征收入随时可能被中央收回，地方政府选择了在收费与预算外资金方面的超常增长。