焦志勇
首都经济贸易大学法学院教授
2011年3月，十七届中央政治局就推进依法行政和弘扬社会主义法治精神举行了第二十七次集体学习会。在会上，胡锦涛总书记明确指出：推进依法行政，弘扬社会主义法治精神，对深化政治体制改革、发展社会主义民主政治，对全面实施依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家，对建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现党和国家长治久安具有十分重要的意义。应当讲，自2004年3月国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》近七年来，各级政府在依法行政、推进行政管理体制改革等方面都采取了一系列积极而有效的创新改革措施并取得了显着的成绩。但我们也应当看到，随着经济体制和政治体制改革的不断深入，一些社会矛盾也日显突出且尖锐，政府如何合理地调节与调整各种社会利益关系，并通过依法行政来正确处理社会矛盾，不仅已成为当前社会管理所出现的新情况，而且也成为政府当下在依法行政中防范行政执法风险的新问题。
从近年来轰动全国的上海市“钓鱼执法事件”、海南省“砒霜门”、长春市“强拆致人被埋并窒息死亡案”、“广州二沙岛违法建筑案”等违法行政案件来看，这些违法的行政行为不仅侵害了行政相对人的合法权益，而且也给行政机关公信力带来不同程度的损害。因此，从构建和谐社会、实现党和国家长治久安的高度来认识行政执法风险问题，积极、有效地采取防范措施，并最大限度地降低此类风险对社会稳定的不良影响，不仅成为关系到提升政府依法行政水平和构建法治政府的重大问题，而且也成为维护社会安定与和谐，实现党和国家长治久安的行政法理论与实践的重大问题。
一、如何认识执法风险的真正内涵
一般而言，行政执法风险是指：具有执法资格，负有法律、法规所赋予的权力或履行职责的国家公务人员，在国家行政管理事务实施中存在有未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行为执法或履行职责，因此而侵犯或者损害行政相对人的利益，并造成一定的物质或精神上的损失所应依法承担相应责任的可能性。就行政执法风险而言，行政执法风险是行政机关在执法过程中因执法行为所产生的法律风险，而不是行政机关或者公务人员非公务行为产生的风险。这种风险的表现形式及在风险引发事件后行政机关及相关行政执法人员所承担法律责任方面的理论及实务问题，国内行政管理学及行政法学的学者多有论述。例如：有的学者认为，行政执法风险的表现形式是多样的，因其执法主体的不同而有所区别。执法主体分为单位主体和个人主体。单位主体主要包括有执法资格的国家机关以及经法律、法规授权的组织；个人主体是指依法具有执法资格的单位主体中的工作人员，即具有执法资格的个人。
对单位主体而言，风险的主要表现形式为名誉损害和经济利益的减损，例如：因为行政执法错误而导致行政败诉或行政赔偿案件，既对执法单位的名誉造成一定的负面影响，又要给相对人支付经济赔偿，造成单位经济利益的损失。对个人主体而言，风险的主要表现形式为相应的纪律、法律责任，例如：执法人员在执法过程中滥用职权，可能会受到党纪、政纪乃至刑事法律的追究。由于任何执法单位的执法行为都是由具体的工作人员来实施的，所以，在行政执法风险上，执法单位和执法人员所面临的风险往往是混同的，单位主体主要以其名誉和财产承担法律风险责任，而个人主体则以名誉、经济利益，甚至人身自由等形式来承担法律风险责任。尽管上述学者们对行政执法风险的表述体现了行政执法风险的形式、种类以及违法行政者应当承担的法律责任，但从依法治国的角度讲，就行政执法风险防范的实质和内涵的全部而言这种表述是不完全的，其表述存在着认识上的偏差。笔者认为：就行政执法风险的微观层面说，行政执法行为是由行政执法人员具体实施的，执法过程中的行政机关单位主体的与执法人员个人主体责无旁贷地要承担因风险致违法行政案件发生而产生的法律责任。但就行政执法风险的宏观层面说，单位主体与个人主体所实施的行政是为实现国家行政管理职能而进行的，他们所出现的行政执法风险不仅直接影响其单位主体及个人主体的利益，而且更重要的是这类行政违法事件的发生严重影响着国家行政管理职能的正常实施和公众对行政机关的信任度。上述行政执法中出现的违法事件所引发的不良社会影响就是最好的证明。
我们必须看到，公众因此类行政违法事件对执政党和政府，以及行政机关信任度的降低甚至丧失的趋势正是我们行政执法风险背后的最大风险。因此，从维护和实现党和国家长治久安的高度来认识，防范行政执法风险的内涵不仅包括对行政机关的风险和相关行政执法人员的风险两个层面，而且还应当包括由于行政违法行为给执政党和政府，以及行政机关“公信力”造成不利影响的可能性，而这种不利影响的可能性不仅关乎我们党作为执政党的形象和政府的威信，而且也直接关乎我们政府是否能够保证国家行政管理不偏离为人民服务目标的实现、构建和谐与稳定的社会秩序与环境、增进建立公民与政府之间信任关系等重大问题。因此，笔者认为，就行政执法风险的内涵而言可以表述为：是指具有执法资格的国家公务人员在执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中，存在有未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行为执法或履行职责中侵犯、损害了行政相对人的利益，并造成一定的物质或精神上的损失，以及应履行而未履行职责，由此给执政党和政府以及行政机关“公信力”造成不良影响所应承担法律责任的可能性。