王成栋、温学鹏
中国政法大学台湾法研究中心副主任、教授
中国政法大学行政法专业硕士研究生
一、行政强制的历史沿革
中国行政强制领域的立法最早可以追溯到1913年北洋政府的“行政执行法”，在体例和内容上主要仿效日本法制。1914年曾为限制行政机关职权稍作修正。1932年12月28日国民政府在参考北洋政府法律基础上颁布“行政执行法”，并于1943年及1947年历经两次修正，但全文仅十二个条文，内容甚为简略，且颇多缺漏之处。
1949年之后，中国行政强制法律的发展分为两条线索。一条在大陆。1949年之后至20世纪80年代初，大陆全部废除国民政府时期法律，行政强制领域的立法一直处于空白状态。诚如马怀德教授所言，大陆“行政强制执行的立法与实践均始自二十世纪八十年代以后。八十年代以前，包括行政强制执行制度在内的整个中国（大陆）法制建设处于停滞不前甚至倒退阶段，严格地讲，此时的行政处理决定基本上依靠行政隶属关系得到执行”。20世纪80年代以来，随着大陆立法的不断推进，首先在单行法领域规定了行政强制问题。如1982年的食品卫生法（试行）第38条规定：“对罚款的决定逾期不履行又不起诉的，由食品卫生监督机构申请人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》（试行）规定的程序强制执行。”1983年《中华人民共和国海上交通安全法》第45条规定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五天内，向人民法院起诉，期满不起诉又不履行的，由主管机关申请人民法院强制执行。”正是在相关法律相继颁布的过程中，形成了“一种约定俗成的立法意识的反映，即凡是法律法规未规定授权行政机关自行强制的，均需向人民法院申请强制执行”。
以此，逐渐形成了大陆以人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外的制度。20世纪80年代至2011年行政强制法通过，这一时期，是行政强制领域逐渐从无到有，由混乱逐渐转向有序的一个时期。虽然各个单行法及《行政诉讼法》都对行政强制作了规定，但总体来说这个时期，行政强制立法领域存在四个方面的问题：缺乏统一立法，行政强制执行制度缺少指导原则，行政机关与法院的行政强制执行权划分不清，行政强制执行手段不完善、程序不健全。1999年3月大陆开始起草行政强制法，历经十多年的制定和修正，终于于2011年6月30日由全国人大常委会审议通过，于2012年1月1日生效。《行政强制法》是“中国特色社会主义法律体系的支架性法律”。《行政强制法》的出台，使其与《行政处罚法》、《行政许可法》、《立法法》、《政府信息公开条例》等规范行政机关共同行政行为的综合性法律法规，以及大量规范行政机关某一管理领域行政行为的专门性法律法规一同形成了我国行政行为与程序法律制度的框架。《行政强制法》的颁布不仅实现了行政强制领域统一的立法，着力解决行政强制的“散”、“乱”、“软”三大突出问题，而且以法律形式确定了我国行政机关与法院强制执行的双轨制，解决了学界多年来关于行政强制“二行为说”和“三行为说”的争论。但行政强制法实施的效果还有待于实践进一步的检验。
行政强制的发展另一条主线在台湾，国民党退踞台湾后，沿用1932年的“行政执行法”，但由于条文简陋，多已不合时宜。故1967年开始着手“行政执行法”的修改。经过30多年的努力，终于于1998年公布，并于2001年实施。在旧“行政执行法”时期，行政执行领域主要存在以下问题：
（一）旧法本身欠缺执行力。行政强制执行中的间接强制主要是代执行和罚锾，都属于金钱给付义务，但旧法并未规定金钱给付执行的规定，实践当中均由行政机关申请法院，按民事强制执行的名义执行。
（二）误将即时强制称为直接强制。旧法第六条一下规定之所谓“直接强制处分”，实为即时强制之误。直接强制是与间接强制相对的，一切达成执行目的或实现与履行义务相同状态之合理手段。而即时强制是因应特定紧急危难之事故，为避免人身伤害、其他损失或影响公安暂时而为人之管束、物之扣留及家宅或处所之侵入，二者性质完全不同。
（三）罚锾规定之不当。旧法第五条以罚锾作为间接强制手段，而罚锾之多寡则依机关层级而定：“中央”各部会为三十元以下；省“政府”及其各厅、院辖市市“政府”及其各局为二十元以下……实则罚锾之多寡应以违反义务之情节、不履行义务对公益所生之影响，以及义务人本身之财力等衡量标准，与机关大小无管。
（四）未设救济途径：在行政执行程序中，义务人或第三人对于执行之方法有所争执，实属常有，对执行过程中可能发生之争执，为特设救济之途径，不仅影响当事人权益，且容易造成执行机关与当事人冲突情况。
（五）欠缺指导原则。行政执行以促成义务人履行义务为目的，各种强制措施则属手段范围，此目的手段关系之正确处理，各国有关行政执行之法律皆有原则性的规定，现行法对此亦有欠缺。
1998年通过2001年生效的新“行政执行法”是台湾行政执行领域一个新的里程碑。它的出台，不仅弥补了以上之不足，而且也引发了学者们新一轮的思考和争论。第一问题即是在行政强制中“断水”、“断电”的质疑。水电乃是现在社会公民生存之必需物品，保障人身安全和卫生之必须。采用断水断电是否有违人权，有违行政执行领域比例原则，引发争论。第二问题就是拘提管收的质疑。台湾行政执行法规定，义务人如于行政执行处调查财产时，拒绝陈述；或就其财产状况，不为报告或为虚伪之报告；或显有履行义务可能而故不履行；或有逃匿之虞；或就供应强制之财产有隐匿或处分之情事者，为达成执行目的，即有限制住居及拘提管收之必要。但在实施过程中，民众、学界反应极大。拘提管收是一种限制人身自由的严厉措施，与现代法治理念及行政法比例原则均有相冲突之嫌疑。
2005年5月27日，为配合“司法院大法官”会议释字第588号解释意旨，经“立法院”修正完成本法第17条及19条有关拘提、管收等规定后，声请拘提、管收之事由已为缩减，并尝试引进德国“代宣誓之保证”及“义务人名簿”制度。第三个问题就是“行政执行法”第九条规定，“义务人或利害关系人对执行命令、执行方法、应遵守之程序或其他侵害利益之情事，得于执行程序终结前，向执行机关声明异议。前项声明异议，执行机关认其有理由者，应即停止执行，并撤销或更正已为之执行行为；认其无理由者，应于十日内加具意见，送直接上级主管机关于三十日内决定之”。但义务人可否就异议决定不服提起诉讼，并不明确，而且实务中为保证效率，一般不得提起诉讼。为此学界颇有争议，认为应增订列举限制住居等执行行为所为异议之决定，得径行提起行政诉讼。
纵观两岸行政强制领域的发展，可以看出，行政强制的法制化水平不断提高，概念、理论日渐成熟，大陆行政强制法由无到有，由混乱到有序，台湾地区行政执行法历经修改，由十二条增至四十四条，内容充实、体系完整。而且行政强制领域，警察权色彩日渐淡化，人权观念、公民参与特点凸显。
二、两岸行政强制领域的比较
行政强制作为一种损益性的行政行为，较其他行政行为更为容易侵害公民的权益，因而为各国行政法学界历来重视之议题。两岸就行政强制领域也开过多次交流会，研讨会成果颇丰。下面仅就两岸学者所热议的问题作一些整理，意图相互借鉴，共同实现行政强制领域的法治化。
（一）两岸行政强制领域的不同之处
查阅两岸法律及学者交流内容，总结两岸行政强制领域的主要不同，可分为两点：
1.行政强制的相关概念、分类不同
台湾地区行政执行领域，可以分为行政强制执行和即时强制。行政强制执行是指行政强制执行机关对不履行行政义务之人民，施予强制手段，以达履行义务之状态称之。它包括了公法上金钱给付义务之执行以及行为不行为义务之执行，后者采取之手段，包括了代履行与怠金（间接强制）以及直接强制等强制方式。行政强制执行是行政处分的强制执行。而即时强制是指行政机关为即时除去目前急迫危害之必要，无暇课以义务以恐难达成目的时，直接对人民之身体或财产加诸实力，达成行政上必要状态。台湾地区关于行政强制的概念和分类，概念清晰，体系完整，逻辑一致，臻于成熟。
而大陆学界相当长的一段时间内对行政强制领域相关概念没有达成共识，造成用语的混乱。2011年6月30日通过的《行政强制法》使概念的争论暂告一段落。《行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”《行政强制法》虽然如此规定，但是行政强制措施的内涵还有待于进一步的考察，国务院法制办原副主任袁曙宏认为，实施行政强制措施的前提条件是“情况紧急”，不需要有待履行义务的行政决定先行存在，是一种“暂时性限制或控制行为”。这个定义很难同即时强制区分。
而全国人大常委会法工委对行政强制法解释的权威读本，却认为“即时强制即可能发生在行政强制执行领域中，如为防止火灾蔓延对房屋的立即强制拆除，此时行政决定与执行合二为一，无暇催告当事人自动履行；也可能发生在行政强制措施领域中，如警察发现“武疯子”伤人在即，将其直接扑倒控制。此时没有时间做出行政决定和履行批准程序，直接实施限制人身自由的强制措施”。同时，该读本还认为：“行政强制措施是为了便于行政决定的作出或者行政目的的实现，不能作为制裁手段。”从读本中可知，如果是为了便于行政决定的作出，则可以认为行政强制措施是行政决定过程中的方法和措施，而不是一类单独的行政行为，但如果是为了行政目的的实现，则又可以认为是行政决定的一种。可见，行政强制措施的涵义仍有不甚明确之处。且关于即时强制既属于行政强制措施又属于行政强制执行的两个例证似很难经得起推敲。