宋锡祥
上海对外贸易学院法学院院长、教授
台湾地区行政诉讼法律制度可以追溯到民国初期的1914年，“行政诉讼法”的初次立法肇始于1932年（民国二十一年），2000年开始实施新的“行政诉讼法”，条文也从27条一举扩增至308条，而新法自实施以来也历经四次修正。最新一次较大幅度修正是2011年，同年11月1日获得台湾地区“立法院”通过，11月23日公布修正条文，并2012年9月6日付诸实施。台湾地区“行政诉讼法”的实施，是“司法为民”的具体体现，不仅有效保护了公民、法人或者其他组织的合法权益；而且每次修正更是依法行政，逐步推动行政法治化的进程。因此，研究和跟踪台湾地区“行政诉讼法”的立法演变历程，并对其作出客观的分析和评价，这对于大陆现行《行政诉讼法》的修改和完善，具有相当的启示和借鉴作用。
一、台湾地区行政诉讼法律制度的源流及其演变
民国时期（1932年11月17日）制定并予以公布的行政诉讼法，计27条，并于翌年6月23日施行。初期条文仅27条，嗣后曾于1935年（29条）、1937年（30条）、1942年（34条）三度修正。虽然从1945年10月25日起，在台湾地区实施，但行政诉讼制度运作，则迟于1950年国民党当局退台之后。行政法院组织的体制与诉讼程序，初时少有变更。“行政诉讼法”分别于1969年及1975年，经过两次修正，内容略有变化，条文数量仍维持不变，截至1998年“行政诉讼法”大幅度修正之前，此区区34条文构建起台湾地区行政诉讼制度之雏形，并实施长达20余年。依1969年公布的“行政诉讼法”（简称“旧法”）第1条第1项规定，所谓“行政诉讼”者，系指人民因中央或地方机关的违法行政处分，认为损害其权利，经依法提起再诉愿或相当的救济程序，不服其决定，或逾3个月不为决定或延长再诉愿决定期间逾2个月不为决定者，得向行政法院提起诉讼的救济方法。
归结起来，旧行政诉讼制度呈现出如下特征：（1）以行政处分为中心的行政裁判权。凡是属于行政处分的争议案件，一般均可提起行政诉讼，法律特别规定由普通法院或其他机关管辖者除外。（2）设立诉愿前置程序。行政诉讼的提起，须先经由诉愿、再诉愿的程序，使行政机关有自我审查的机会，并有助于减轻法院负担。（3）实行“一级一审”的审级制度。在审级的设计上，岛内仅设有一家行政法院，集初审、终审、事实审、法律审于一身，行政法院一经判决，诉讼程序即告终结。（4）诉讼类型以撤销诉讼为主。行政诉讼的提起，主要以请求行政法院撤销或变更违法之行政处分或诉愿决定为目的，通常称为“撤销诉讼”。旧法第2条第1项虽规定：“提起行政诉讼，在诉讼程序终结前，得附带请求损害赔偿”，在性质上属于“给付诉讼”。唯因损害赔偿请求权的“实体规定”，过去多半付之阙如，人民尚难直接援引此项“程序规定”有所请求，故前述附带请求赔偿的规定并未发挥其作用。及至1981年台湾地区“国家赔偿法”施行后，因该法第12条规定，人民得适用“民事诉讼法”的规定向民事法院请求台湾当局赔偿，故实务上也少有依“行政诉讼法”提起附带请求赔偿之案例。
综观旧行政诉讼制度，可知其仅有以行政处分为诉讼客体的“撤销诉讼”类型，对于“请求行政机关为行政处分”、“确认行政处分无效”、“确认公法上法律关系成立或不成立”、“确认已执行完毕或因其他事由而消灭的行政处分为违法”及“公法上给付”等公法上争议事件，缺乏救济途径，加之在争讼程序的设计上，在设有多层级的先行程序的同时，却无审级救济制度，致使人民的权益无法获得充分且迅速的救济，与台湾地区“宪法”保障人民诉权的规定不相吻合。有鉴于此，台湾“司法院”于1981年7月间成立行政诉讼制度研究修正委员会，着手从事研修工作，历时11年，于1993年间拟具“行政诉讼法修正草案”，送请“立法院”审查。1995年6月7日，“立法院司法、法制委员会”联席会议就“司法院”所提“行政诉讼法修正草案”进行审查程序。1998年10月2日，“行政诉讼法修正草案”相继获得二、三读通过，同年10月28日经总统公布，并于2000年7月1日起施行，自此台湾行政诉讼制度才有了全新的面貌。此次“行政诉讼法”的修正幅度，为历次之最，不仅条文数目由原来的34条增至308条，同时在内容上，无论是条文的结构，章节的编排，乃至诉讼类型的增加及诉讼程序的强化，均有极大的改观，毫无夸张地说，这是台湾行政诉讼制度的重大变革和改良。地区台湾“行政诉讼法”第1条开宗名义揭示了行政诉讼的宗旨，即在保障人民权益，确保台湾行政权的合法行使，并增进司法的功能。针对上述宗旨，此次修法的重点包括：
1.行政诉讼裁判权的范围得以扩大。旧法关于行政诉讼的范围，虽采用概括主义，然而，实践上其诉讼类型仅有撤销诉讼一种，故实际上无法保障人民权益的要求。按照修改后的台湾地区“行政诉讼法”第2条规定，凡属公法上的争议事件，除法律另有规定外，均得提起行政诉讼，这表明，新法采取概括规定，明定除法律别有规定外，一切公法上争议均得依本法提起行政诉讼，从而改变了以往提起行政诉讼的对象，只能限于“行政处分”的做法。
2.行政诉讼的种类有所增加。台湾地区“行政诉讼法”第3条除保留原有的撤销诉讼外，还增列“课予义务诉讼”（请求应为行政处分诉讼）、“确认诉讼”及“给付诉讼”等三种诉讼类型。其中“课予义务诉讼”者，是指行政机关对于人民依法申请的案件，应作为而不作为时，人民经诉愿程序后，得向行政法院提起请求原机关应为行政处分之的诉讼。“确认诉讼”者，是指确认公法上法律关系成立或不成立的诉讼，及确认已执行完毕或因其他事由而消灭的行政处分为违法等的诉讼（第6条）。所谓“给付诉讼”则是对于因公法上原因发生财产上的给付，或因公法上契约发生的给付，向行政法院提起诉讼。且除主观诉讼外，并包括客观诉讼。换言之，新法的法定诉讼类型，囊括撤销诉讼、课予义务诉讼、确认诉讼、合并请求损害赔偿或其他财产上给付之诉讼、一般给付诉讼、维护公益诉讼、选举罢免诉讼等种类。不过有关新法规定的法定诉讼类型究竟有多少，以及是否承认法定外诉讼类型等问题，目前学界仍存有争议。
3.由原来“一级一审制”改为“二级二审制”。其中，增设“高等行政院”作为事实审兼法律审的第一审级；而将原行政法院改称台湾地区“最高行政法院”，作为上诉审，原则上为法律审，充当终审法院的职能。其属适用简易程序的案件，如欲对之提起上诉或抗告者，则须以该诉讼事件所涉及的法律上见解具有原则性者为限，并经台湾“最高行政法院”的许可。
4.采取开庭审理的诉讼程序。按照台湾地区“行政诉讼法”规定，“高等行政法院”一审诉讼程序，是以言词审理为原则，并仿效“民事诉讼法”增订相关规定，以利于庭审程序的顺利进行。
5.确定先决问题的处理方法，杜绝审理纷争。由于台湾采用司法二元制度，同一基础事实或法律关系所衍生的民、刑事诉讼或行政诉讼，分别由普通法院和行政法院负责审理，为了避免和减少事实认定及法律见解上的歧义，程序法理应有所规范，以免引发争议。为此，新法特增订先决问题的处理条款，规定民事或刑事诉讼的裁判，以行政处分是否无效或违法为依据的，应依行政争讼程序予以确定。行政争讼程序已经开始者，在其程序确定前，民事或刑事法院应停止其审判程序，从而有效地防止裁判上的分歧。
6.增设权限争议的解决方法与释“宪”申请权。在台湾，有关行政诉讼与民事、刑事诉讼的审判，分别由不同性质的行政法院与普通法院审理，故一旦发生审判权冲突，应设有解决的方法。鉴于此，新法明定行政法院就其受理诉讼的权限，如与普通法院确定裁判的见解有异时，应以裁定停止诉讼程序，并申请“司法院”“大法官”作出解释，以解决审判权的积极冲突。
7.为维护社会公益，增设维护公益诉讼与团体诉讼。所谓公益诉讼无非是人民为了维护公益，就无关自己权益的事项，对行政机关的违法行为，以法律有特别规定者为限，也可提起行政诉讼。团体诉讼则是出于公益目的的社团法人或非法人团体于其章程所规定的范围内，由多数有共同利益的社员，就一定的法律关系，授予诉讼实施者，可以公共利益为理由提起诉讼。
8.允许采用和解方式解决与公益有关的行政诉讼，并增订相应条款。考虑到行政诉讼往往与公益存在一定的关系，原则上不许当事人以合意解决诉讼上的争议，但在某些情况下，当事人就诉讼标的具有处分权且不违反公益者，并非不允许其为诉讼上的和解，以终止争执。有鉴于此，新法特就诉讼上和解之程序、要件及和解笔录的效力，作出明确的规定，以便于遵循。
9.崇尚情势变更原则，以体现实质公平。所谓情势变更原则是以契约制订当时的情势不变为原则，一旦情势发生变化，非订约当时所能预料，而依其原有效果显失公平者，契约所约定的内容也应作相应的调整。情势变更通常是私法上的原则，但公法上的契约或公法上其他原因所产生的财产上给付，如发生情势变更，为维护当事人的实质公平，或免除或防止公益上的重大损害，也应适用情势变更原则。与之相配合，新的“行政诉讼法”第203条规定，行政法院在诉讼程序中，得依当事人（包括行政机关）申请，为增减给付或变更、消灭其原有效果的判决。
10.仿效日本立法例，允许行政法院受理撤销诉讼。行政法院受理撤销诉讼，虽认为原处分或决定违法，但其撤销或变变更对于社会公益有重大损害时，应权衡受处分人的个人利益与社会公益，如认为原处分或决定的撤销或变更显然与社会公益相违背者，行政法院得驳回原告之诉，以维护公益与私益之间的平衡。一旦行政法院作出此项判决，除应在主文中告知原处分或原决定违法外，并应依原告的声明，将其因违法处分或决定所为给付或所受损害，在判决内令被告机关返还或赔偿，使原告能迅速获得适当之救济。
11.增订简易诉讼程序，以免不必要的耗时费力。从诉讼经济的角度出发，新法对于诉讼标的小（约10万元新台币）、价值额不大案件以及不服行政机关所作的罚金以外的轻微案件适用简易诉讼程序，并采取书面审。（1）适应行政诉讼种类的增加，允许保全的范围扩大至公法上金钱给付或其他权利。根据台湾地区“行政诉讼法”规定，如果公法上金钱给付或其他权利有必要进行保全，自应辅以假扣押或假处分之程序，以利保全，故新法特增订保全程序之规定，以适应新形势的需要。（2）根据不同诉讼种类，增订相应的强制执行程序。为了配合诉讼种类增多的发展趋势，修订后的“行政诉讼法”就不尽相同的诉讼种类，分别对执行名义、执行方法及实施强制执行的程序作出明确的规定，使执行程序上依法有据。
12.修正裁判的强制执行，以强化执行功能。新法增订第八编“强制执行”，撤销判决确定者，行政机关应即为实现判决内容的必要处置。如行政诉讼的裁判属于判令债务人为一定给付者，该裁判得为执行名义，向台湾“高等行政法院”申请强制执行。如债务人为中央或地方机关或其他公法人者，并应通知其上级机关督促其如期履行。至于强制执行机关则明定得由“高等行政法院”下设执行处为之，也可委托普通法院民事执行处或行政机关代为执行，有关强制执行程序，原则视执行机关为法院或行政机关而分别准用《强制执行法》或《行政执行法》规定。
台湾行政诉讼制度在大刀阔斧地进行改革，并逐步趋于健全和完善，除适时修改“行政诉讼法”之外，尚需对行政法院的组织有所调整与增补。台湾“司法院”于1993年提出“行政诉讼法”修正草案时，一并提出“行政法院组织法修正草案”，于1999年1月15日经台湾“立法院”三读通过，同年2月3日经“总统”公布。依“行政诉讼法”第101条第2项及《行政法院组织法》第48条第2项规定：“本法修正条文施行日期，由台湾“司法院”以命令定之。”“司法院”修正公布“行政诉讼法”和“行政法院组织法”修正条文，均经本院于2000年7月1日施行。