徐振东
厦门大学法学院副教授
一、厦门PX事件中公民的集体行动和制度建设
（一）厦门PX事件回放
厦门市政府与市民之间围绕“PX项目”的利益博奕成为2007年公民利益表达的标志性事件。PX项目是厦门市政府2006年争取来的重大外资项目，预计投入资金高达108亿元人民币，正式投产后可为厦门市增加800亿元人民币的工业产值和数百亿元人民币的财政收入。该项目中心地区10公里的半径范围内，覆盖了厦门市中心、国家级风景名胜区鼓浪屿、厦门海洋珍稀物种国家级自然保护区，与拥有5000名学生的厦门外国语学校和北师大厦门附属学校更是咫尺之距。早在2004年2月，该项目已经经过专家的环保评估论证，并经国家发改委批准立项，通过国土资源部建设用地的预审。2005年7月，国家环保总局审批通过其环境影响评价报告书，国家发改委更是将其列为“十一五”PX产业规划的7个大型PX项目之一。
但在2007年3月的全国人大、政协会议上，厦门大学化学系教授、中科院院士、全国政协委员赵玉芬与其他104名全国政协委员联名签署提案，这一提案成为当年全国政协头号提案。提案指出，PX是高致癌物，对人体具有极大危险性，离居民区仅1.5公里的PX项目存在泄漏或爆炸隐患，厦门市百万人口面临危险，要求政府暂缓PX项目建设，并重新选址勘查论证。此提案一经媒体披露，立即引起社会公共舆论和民众的强烈关注，厦门市民反对PX项目的呼声越来越高。2007年6月1日和2日，厦门市民以“散步”的形式，集体在厦门市政府门前公开表达反对意见。厦门市政府被迫宣布缓建，委托中国环境科学研究院评估该项目可能对环境产生的影响。
此后，厦门市政府启动了公民参与程序，广开短信、电话、传真、电子邮件、来信等渠道，充分倾听市民意见。12月13日，通过公开随机抽号方式产生的100名与会代表中的首批49位代表，参加了厦门市政府召开的《厦门市重点区域（海沧南部地区）功能定位与空间布局环境影响评价》座谈会，座谈会气氛热烈又不失理性，85%以上的代表反对兴建PX项目。2007年12月16日，福建省政府针对厦门PX项目问题召开专项会议，会议决定PX项目迁到漳州古雷半岛，从而成功地化解了围绕PX项目的社会争议。
在厦门PX事件中，厦门市民在整个过程中所彰显的公共精神，体现了中产阶层为主体的公民社会的崛起，表明了中国民间内生力量发展的蓬勃生机，他们通过自己的积极参与，最终改变了自身的命运。同时，该事件也意味着中国传统社会治理模式面临着必须转型的挑战，厦门市政府在面对“统治型公共行政”和“参与性公共行政”新旧两种治理模式不断交错的选择时，最终选择了疏而不是堵，选择了向民意靠拢而不是与民意对抗，将社会意志和公众参与纳入到地方治理，使得地方治理具有现代服务性、公共性的色彩。在这个事件过程中，正是厦门市政府改变了传统的公共行政模式，采取开明的态度和明智的抉择，使得事件发生了根本的变化，厦门市民的积极参与，非政府组织的适时加入，公共舆论的强烈关注和评述，知识分子在职业范围内提供的专业意见，使得地方公共政策在一个公开的平台上进行广泛的沟通、自由的讨论以及民主协商，最终实现了民主化、科学化的政府决策。从这个意义上来说，厦门PX事件的意义超越了事件本身，成为现代社会公民参与政府公共政策的时代标本。
（二）PX事件前的公众参与程序的缺失
环境影响评价制度是为了预防和减轻规划建设项目可能造成的对环境的不良影响而进行调查、分析、预测和评估，并提出相应的对策性建议和措施，最后经环保主管部门审批后方能实施或建设的法律制度。我国的环评制度已经施行了30多年，特别是2002年《环境影响评价法》颁布后，该项制度得到了社会各界的普遍重视。近年来随着公众环保意识的增强，公众要求参与环评和决策的呼声也越来越高，“无公众参与无环境影响评价”的理念逐渐被社会所广泛接受。但环评制度在实践中的执行效果却不如人意，环评报告屡屡受到社会的质疑，环评制度也遭遇到信任危机。近年来，在环境影响评价、审批过程中发生了多起倾向全国的环境群体事件，厦门PX事件就是其中非常典型的案例。厦门PX事件给社会提出了一个亟待解决的问题就是，一个已经完成了环境影响评价并得到国家环保主管部门批准的、形式上程序合法的规划建设项目为什么会受到厦门市民的普遍质疑，并最终酿成群体性事件和公共行政危机呢？这暴露了我国环评制度的局限性与公众参与程序的缺失。
我国的《环境影响评价法》虽然对规划环评进行了规定，但其规定较为原则化，系统标准较低且没有具体的操作程序。如环评法对于土地利用规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划只要求在规划中编制环境影响篇章或者说明，而只有专项规划才需要编制环境影响报告书。而且，对于环境影响篇章或环境影响报告只要求向作为规划环评审批机关而非环保主管部门提出，作为环保主管部门的国家环保总局只有项目环评审批权，却没有规划环评审批权。在现行环境影响评价制度下，规划环评决策基本是由各级地方政府说了算，公众与环保主管部门对规划环评几乎没有影响力。在缺少社会监督、公众参与和环保部门把关的情况下，各级地方政府为了追求“GDP政绩”，在审批规划时只注重眼前利益而不顾长期的利益，为了经济发展而忽略对整体环境影响的考虑，从而使环评制度形同虚设。环评制度所适用系统标准极低，以及缺乏相应的对地方政府规划环评的约束，很容易造成一个合格项目导致一种极不合理的地区或产业规划布局。正如国家环保总局副局长潘岳所指出的那样，“一些地方在推进工业化和城市化时，较少在宏观决策和整体规划上考虑环境与资源因素，带来了深刻教训。近日引起广泛关注的厦门海沧空间布局失调等问题就是如此”。我国当前的环境性群体事件很多都是因为环评流于形式，城市规划缺乏良好布局，工业污染项目与居民生活区混杂在一起，使得当时审批合格的项目，在一段时间之后常常会因为规划的变动而变成高风险项目，厦门PX事件就明显暴露了这一缺陷。厦门PX项目规划所在地海沧区最初被规划为以化工石化项目为主的大型工业区。2000年前后由于房地产市场兴起，当地政府又加速了海沧房地产的开发，后来更将其定位为海湾型城市厦门新城区，其人口规划为70万人。但是，海沧区作为石化工业项目为主的工业区并没有因此改变，这样使得单个看来符合环保标准的项目变成了一个高风险的项目。
厦门PX项目前期存在的一个最明显的失误就是缺少公众参与。公民对信息的拥有程度决定了公民参与决策和采取行动的能力，因此公民对环境信息的知悉权是公众参与和公众监督的基础和前提。PX项目本身是对公众生命健康权构成重大影响的项目，它的立项、审批直到开工建设都应该是公共事件，但这个本质意义上的公共事件在前期却没有进入公众的视野。由于政府信息的不公开，从项目环评到审批，公众几乎毫不知情，这使得政府和公众在信息占有上出现严重的不对称，公众被完全排除在公共决策过程之外，政府在前期的项目环评过程中几乎没有进行过正式的信息公开，这也是我国传统的统治型的精英决策模式。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”这是公民对于公共事务具有最终决定权的概括性规定。我国《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”第21条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”这是现行环境影响评价制度对公众参与的要求。在厦门PX事件中，虽然厦门市政府认为该项目已经经过国家法定程序批准，并且声称PX项目在环境影响评价报告书编制期间“开展了大量的现场调查和公众参与工作”，但是对于如何开展了大量的现场调查和公众参与工作并没有作出具体的说明，而公众对于该项目的相关环境信息毫不知悉，更谈不上对于环评的公众参与了。由于该项目规划环评过程中公众对于环境信息的知悉权完全缺位，没有启动公众参与的程序，违反了环评法中关于环评报告书要求公众参与的规定，致使公共政策的合法性受到了社会的质疑。
公共政策缺失公众参与的情况下，不仅公共政策的正当性难以得到公众的确认，而且政策的合理性、科学性也无法保证。尽管前期项目环评有专家的参与，但这些专家是由政府指定的，缺少民意基础，因此专家的论证并没有社会公信力。专家的专业理性由于缺少公众的有效监督而可能被滥用，且不能排除政府与专家之间进行利益交换的可能性。在信息社会中，当公众不能得到准确的信息，甚或信息被隐瞒和封锁，很容易造成各种谣言和小道消息的传播和不断强化，可能会使社会公众陷入普遍的恐慌中，进而激化社会矛盾，影响社会安定秩序，削弱政府部门的社会公信力，最终导致一场本可以避免的公共危机。试想如果当初PX项目在引进之初，厦门市政府便向社会广泛征求意见，让各种专业意见和非专业意见都得到充分的表达，纳入公众参与程序，最大程度上听取或接纳社会公众的意见，那么这场公共危机就能够避免。
此外，厦门PX事件前期存在的另外一个突出的问题就是行政权越位和政治监督的缺位。根据我国宪法和法律的规定，地方人大及其常委会依照法定程序行使对本行政区域各方面重大事项决定权。海沧区的区域规划、PX项目的立项和迁址都是PX事件中的核心问题，这些问题都属于关系到厦门市社会发展、经济发展和广大厦门市民的社会经济生活、生命健康安全的重大事项，完全属于厦门市人大及其常委会的职能范围，而厦门市政府无权单独作出决策。但在PX事件前期，厦门市人大及其常委会重大事项决定权的行使并没有到位，而且对于项目的立项和审批整个过程没有起码的把关，也没有对该项目可能造成的海沧区区域规划混乱无序表示任何的态度，对行政机关的政治监督形同虚设。
（三）“散步事件”：公民的非制度参与集体行动
近些年来随着我国社会经济发展和工业化的展开，环境污染的情况日趋严重，因环境污染引发的群体性事件大量增加。中国独特的以经济增长为主要考核指标的行政架构下，GDP和财政税收成为地方政府优先取向，从而导致地方政府很容易不顾民众的生命健康利益来设计工业的发展方向，与追求利润增长的企业结成利益联盟，对民众的利益弃之不顾。当政府权力不再是公民权利的保护站而异化为政府谋取私利的工具，公民权利诉求又缺乏相应的制度化机制时，公民最后只能诉诸非制度化的利益表达渠道，甚至采用“非法”的途径来实行自我解救。在厦门PX事件中，在种种公民利益表达渠道阻却和政治监督措施失效的情况下，厦门市民最后采取了“散步”形式的集体行动来改变自己的处境。2007年6月1日，部分厦门市民走上街头，聚集在厦门市政府广场，公开表达自己的利益要求，并促请厦门市政府改变决定迁建PX项目。集体行动作为一种大众抗议的利益表达形式，经常被看做是利益受损群体争取自己合法权益的有力武器，往往由于其游离于合法与不合法之间，政府对其处理具有合法的依据，而集体行动的发起者和参与者则没有相应的法律地位，因此集体行动的参与者要付出比其他公众参与方式更高的成本，有时还会受到政治上的压制和法律上的制裁，为自己带来严重后果。厦门市民的“散步”本质上就是游行示威形式，虽然是我国宪法明确规定的公民基本权利和自由之一，然而1989年全国人大常委会制定的《集会游行示威法》规定，我国对于公民集会游行示威行为实行许可制，事前必须向国家有关机关提出申请，得到批准后应按照批准的时间、场所和方式来进行。法律对集会游行示威的程序性限制使得在现实中厦门市民的集会游行示威几乎不可能得到许可或批准，厦门市民试图打法律的“擦边球”，以生活用语“散步”替代了作为法律概念的“游行示威”。