谢天长
福建警察学院法律系副教授，法学博士
我们利用假期对甲县某派出所在日常警务工作中解决纠纷的情况进行了调研，调查的主要方式就是查阅和统计公安派出所的《接（报）处警登记表》。《接（报）处警登记表》是公安机关统一用来记载派出所每日接处警情况信息的档案文件。为了全面了解该派出所2008-2010年度调处纠纷的状况，调研中，我们调阅了该派出所2008-2010年度全部的《接（报）处警登记表》，对每一份《接（报）处警登记表》中记载的详细信息进行了全面细致的梳理，根据《接（报）处警登记表》中记载的“报警内容”，以及“处理意见”中表达的信息，对每起的报警信息进行了分析，对其中属于劳动纠纷性质的报警信息进行了提取，并由此引发对公安机关处理劳动纠纷的若干讨论。
一、公安机关处理劳动纠纷的调研情况
2008-2010年三年间，该派出所分别受理劳动纠纷49、63、60起，共172起。纠纷种类涉及工资、工伤、劳动保障、辞退等诸多劳动纠纷类型。
我们原以为，有劳动监察、劳动仲裁等部门对劳动纠纷进行专门处理，因此进入派出所的劳动纠纷数量相对应该不多。调查结果发现，从劳动纠纷发生的相对数据来看，该派出所受理的劳动纠纷仍不算少。值得注意的一个特点是，诉诸派出所的劳动纠纷大多引发了抓扯、威胁、毁坏资产财物、破坏资方的经营秩序，甚至导致工人或者资方被打伤，由此致使劳动纠纷更加复杂。根据我们对该派出所2008-2010年《接（报）处警登记表》中记载信息的分析，三年中受理的172起劳动纠纷中，劳资双方发生抓扯、威胁、扰乱资方生产秩序、破坏资方财产，甚至限制投资人或者其代理人的人身自由的情况不在少数。
从我们的调研可以看出，公安机关作为侦查机关和治安行政执法机关，从其职能设置看，通常认为与劳动纠纷无涉，实际情况是，公安机关同样受理了一些劳动纠纷，而且通过公安民警的努力解决了上述纠纷，实际上起到了消解劳动纠纷、和谐劳动关系之作用。从这种意义上说，我们讨论公安机关在处理劳动纠纷中的作用，是具有现实意义的。
二、公安机关处理劳动纠纷的法律根据阙如
（一）劳动纠纷是否为“民间纠纷”
公安机关是处理治安案件的行政机关，即公安机关处理的治安案件是指违反治安管理法律、法规，依法应当受到治安行政处罚，由公安机关依法立案查处的违反治安管理行为。通常情况下，公安机关不可能介入劳动纠纷，在理论和实践上存有争议的是能否在处理劳动纠纷引起的治安案件时，一并调处劳动纠纷。这首先涉及对《治安管理处罚法》第9条的解释，其关键是对“民间纠纷”概念的认定。如果劳动纠纷可以认定为“民间纠纷”，那公安机关就可以对劳动纠纷引起的治安案件进行调解，否则，公安机关就无权处理这类纠纷。
何谓民间纠纷？最早涉及民间纠纷概念的是1989年国务院颁行的《人民调解委员会组织条例》，该条例第1、2、5、11条中均涉及这一概念，但未对概念作出解释。但《人民调解委员会组织条例》第16条规定：“本条例由司法部负责解释。”司法部于1990年颁行的《民间纠纷处理办法》第3条规定：“基层人民政府处理民间纠纷的范围，为《人民调解委员会组织条例》规定的民间纠纷，即公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。”这实际是一个十分宽泛的解释，只要是公民与公民之间的纠纷都可以解释为“民间纠纷”。但劳动纠纷则不能据此解释为民间纠纷，因为劳动纠纷的基础是劳动关系，即劳动力所有者（劳动者）与劳动力使用者（用人单位）之间，为实现劳动过程而发生的一方有偿提供劳动力由另一方用于同其生资料相结合的社会关系。劳动纠纷是劳动者（作为公民）与用人单位（作为组织）之间的纠纷。
公安部的相关规范扩大了民间纠纷的范畴。《公安机关治安调解工作规范》（2007年12月8日公安部公通字0081号文件）第3条第二款规定：“民间纠纷是指公民之间、公民和单位之间，在生活、工作、生产经营等活动中产生的纠纷。对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。”这个规定不仅把纠纷主体扩大到“单位”，而且把纠纷的领域扩大到工作和生产经营活动中，这和司法部对民间纠纷的解释限定在日常生活中有较大的区别。对此，孟昭阳教授把这个概念界说为：“《治安管理处罚法》所称的民间纠纷是指具有某种特定关系的自然人之间发生的民事权益争议和在日常生活中发生的其他纠纷。认定民间纠纷须符合两个条件：一是纠纷双方之间存在某种特定关系，包括家庭成员和其他亲友关系、邻里关系、同学关系、同事关系、恋爱关系、朋友关系、特定空间关系和其他在工作、生活中具有交往的关系；二是纠纷的内容是民事权益争议和在日常生活中发生的其他纠纷，例如恋爱纠纷、失信行为导致的纠纷等。”
笔者认为，对民间纠纷范围的界定，侧重在于纠纷的民间性，即公民之间、公民和单位之间因日常生活事务而引起的纠纷，这个纠纷具有一定的亲缘、地缘、学缘、业缘等关系基础，主要是民事权益上的纠纷，也可以是道德层面、生活方式方法上的争执。从这个意义上说，劳动纠纷可以认定为民间纠纷，因为劳动的首要目的在于获得维系人们生活的物质基础，是我们生活的主要内容。在特定的环境中工作，同事之间已经形成一定的人际交往氛围，其间发生的事情具有法律性，也涉及道德性，还关乎个人的处事方式方法。因而，认定劳动纠纷为民间纠纷具有法律上的根据。
（二）公安机关能否调解引起治安案件的“原因”
一般认为，适用治安调解的范围是：（1）因民间纠纷引起的打架斗殴造成轻微伤害的；（2）因民间纠纷引起的故意损毁他人财物情节轻微的；（3）其他民间纠纷引起的违反治安管理行为，情节轻微的；（4）违法行为造成伤害或损害，受害方要求赔偿损失，负担医疗费用的。治安调解的前提就是案件的性质属治安案件，即违反了《治安管理处罚法》的相关规定。《公安机关治安调解工作规范》（以下简称“《工作规范》”）第2条规定：“本规范所称治安调解，是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件，在公安机关的主持下，以国家法律、法规和规章为依据，在查清事实、分清责任的基础上，劝说、教育并促使双方交换意见，达成协议，对治安案件做出处理的活动。”《工作规范》第3条第一款规定：“对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等违反治安管理行为，情节较轻的，经双方当事人同意，公安机关可以治安调解。”
劳动纠纷不属于治安案件，这就从根本上排除了公安机关对劳动纠纷进行裁决的权力。问题在于，如果劳动者因劳动纠纷与他人发生了争斗，演变成治安案件，公安机关在处理这类治安案件时，可否在处理治安案件的同时，一并解决当事人之间的劳动纠纷。甚至可能是，如果劳动纠纷不能恰当解决，就不能解决好治安纠纷。对此，笔者的看法是：公安机关处理劳动纠纷的前提是，由劳动纠纷已经导致治安纠纷，在处理治安纠纷的过程中一并处理劳动纠纷，这是可以的，也是必要的；如果是纯粹的劳动纠纷，由当事人向劳动争议仲裁机构申请仲裁，公安机关不得就劳动纠纷进行调解或裁决。
这里可能会有若干种不同情形：其一，治安纠纷和劳动纠纷都可解决；其二，治安纠纷可以解决，但劳动纠纷不能调解解决；其三，治安纠纷不能调解解决，但劳动纠纷可以调解解决；其四，治安纠纷和劳动纠纷都无法调解解决。对于第二、四种情形，毫无疑问应该告知当事人将劳动纠纷诉诸仲裁或者诉讼，对于第一种情形，公安机关应该就引起治安纠纷的劳动纠纷进行调解，一揽子解决纠纷，以平息争端。第三种情形则比较棘手，公安机关在处理纠纷的过程中，本意一揽子解决纠纷，结果是劳动纠纷愿意调解，但治安纠纷无法调解解决，需要对治安纠纷作出治安裁决。在这种情况下，是否仍然就劳动纠纷制作调解书？如果调解，是否构成对劳动纠纷的单独处理而违背相关法律法规；如果不制作调解书解决争端，是否打击当事人的积极性，损害当事人利益，实际也是故意地将本可立即解决的纠纷拖延至未来。笔者看法，公安机关应该帮助当事人制作好调解书，甚至监督当事人执行好调解书。如果当事人对调解书的效力不放心，或者公安机关认为有必要，可以让当事人到劳动争议仲裁机构确认这个裁决书，使之发生法律效力。
（三）公安机关处理劳动纠纷缺乏法律依据
世界上许多国家和地区的法律都为劳动纠纷的处理设置了特殊的通道，比如法国、德国、意大利和英国等的劳动法庭或法院，日本的劳资政三方组成的劳动委员会。我国也是如此，劳动纠纷的处理有特殊的程序和通道。《劳动争议调解仲裁法》第10条规定：“发生劳动争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：（一）企业劳动争议调解委员会；（二）依法设立的基层人民调解组织；（三）在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。”还有就是依法设立的行业性、区域性（含工业园区）调解组织。劳动争议还须以仲裁为诉讼的前置程序，未经劳动仲裁不得提起诉讼。因此，公安机关不是劳动纠纷的处理机关，不能单就劳动纠纷进行调解处理，公安机关调处劳动纠纷缺乏法律依据。
在劳动纠纷引起治安案件并诉诸公安机关的情况下，公安机关为便于消解纠纷，维护社会安定稳定，而出面处理劳动纠纷，是考虑到纠纷的关联性，其目的也是为了处理好治安案件。如果能够一并解决治安纠纷和劳动纠纷，则可以形成调解书，并监督调解书的执行。在治安纠纷无法调解的情况下，公安机关原则上不进行劳动纠纷的调处，如果确已形成较为成熟的调解意见，公安机关可帮助制作调解书，并建议当事人送请劳动争议仲裁机构确认调解书的效力。
三、公安机关处理劳动纠纷的政治逻辑
（一）维护社会稳定的诉求
新形势下，影响社会和谐稳定的因素越来越多，征地拆迁、企业改制、环境污染、劳资纠纷、食品安全、医患矛盾、移民补偿等等，这些问题的敏感性、关联性、对抗性越来越强，触点增多，燃点降低。解决这些问题，实际是对利益的重大调整，必然引起利益攸关者的强烈反弹。当然，这些“反弹”中，有些属于合理的抗争，并仍在法律框架内寻求矛盾的解决，有些则属不甘心特殊利益的丧失而阻挠改革的步伐，或者虽然属于合理的诉求，但试图在法律和机制之外，采取非正常方式处理矛盾，这都成为影响社会稳定的重要因素。
各级党委政府在推进改革的进程中，一方面要着力实现经济增长、关注民生，努力促进社会和谐，另一方面，限于体制和机制，难以回避改革中面临的深层次问题，各级党委政府承受着维护稳定的空前压力。党委政府又把维护稳定的压力很大部分转移给公安机关，公安机关基于法定职责，毫无疑义地处于维护社会稳定的第一线，并承担由此产生的各种政治、管理和法律责任。在这种情况下，各级公安机关及其民警往往想方设法消弭矛盾，以避免更大的事端和冲突。因此，对于因劳动争议而报警求助的纠纷，不管是上级领导要求参与，还是公安机关接报警受理的案件，都尽量疏导解决，这些都是维护社会稳定的压力所致。
（二）执法方式变迁的需要
严格意义上说，公安机关并非一个专门的纠纷解决机关，但是，为什么会有大量的民间纠纷流向公安机关？这一现象与基层社会结构转型、人民调解等民间纠纷解决机制相对缺乏、纠纷本身的特点、公众对警察角色的认知、警察功能的转型、警务机制的改革等之间存在内在的联系。警察调解对于纠纷双方维持良好关系和比较彻底地解决纠纷都具有重要意义，它的运用和实行，既符合我国公民“崇官”的文化传统，也切合构建和谐社会的要求。在当前的社会治理体系之下，警察调解是纠纷性质、纠纷当事人、区域社会内的纠纷解决体系、公安机关（组织）、警察（个人）等诸因素互动的结果。通过协调警察调解与人民调解、行业调解等纠纷解决机制之间的关系，可形成一个较为完善的权力主导型“大调解”体系。