王小萍
山西财经大学法学院教授
一、环境保护与社会管理
（一）对环境问题的再认识
从环境管理的角度看，环境问题一般是指由于人类活动的作用而发生的不利于人类生存和发展的环境结构和状态变化的现象。环境问题包括由自然原因和人为原因引起的两类。人类活动作用于自然界并反过来对人类自身造成的一切有害影响和危害，被称为人为环境问题或第二环境问题，亦称次生环境问题。人为环境问题的具体表现形式，又可分为两大类：一是环境污染，也称投入性损害或排污性损害；二是环境破坏或生态破坏，也称取出性损害或开发性损害。环境问题是当今人类所面临的最重要的问题之一，也是涉及人类能否长久持续发展的问题。
环境问题一经产生，又会引起一系列社会问题，如生存、居住、就业、经济发展、利益分配、社会稳定等问题。从经济社会发展的角度看，长期存在的粗放型增长方式，造成了资源浪费、环境恶化、生态破坏。由此引发的社会矛盾和群体事件日益增多，导致社会关系紧张，社会稳定受到威胁，成为社会普遍关注的热点问题。从社会公众的角度看，随着经济发展、社会进步和生活水平的提高，对良好环境的期望值越来越高，提高生存环境质量问题成为人们普遍关注的问题，成为与收入分配、教育公平、社会安全、医疗保障等处于同等重要地位的问题。因此，今天社会的环境问题已不仅仅是单纯的环境污染与破坏问题，更是关系经济社会全面发展，社会多方主体利益矛盾关系协调，影响社会公众行为，特别是社会公众生命健康的一个重大社会问题。
（二）环境保护是一项综合性社会管理问题
一般而言，社会管理是指政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。其基本任务是协调社会关系，规范社会行为，解决社会问题，化解社会矛盾，促进社会公正，应对社会风险，保持社会稳定等，其核心是保障社会公众的权利和利益。
环境保护作为一个较为明确和科学的概念是在1972年联合国人类环境会议上提出来的。这次会议发表的《人类环境宣言》在分析了当时的环境问题，全面阐述了人口、资源、环境和发展的关系后，提出了全球环境保护战略。环境保护旨在解决现实的和潜在的环境问题，其最早关注的是对大气和水污染的治理以及固体废弃物的处置，并且认为环境保护是局部地区的问题。
之后，环境保护的内容不断拓展，其核心是协调人与自然的关系，防止环境污染和生态环境破坏，保证自然资源的合理开发利用，保障社会经济的可持续发展。当代环境保护的内容十分广泛，正在向综合性、系统性转变。它不止关注环境污染和破坏问题，而是在综合考虑人口、文化、经济发展、资源与环境承载能力的基础上，调整生产力与科学技术发展方向，修正经济运行模式与控制人口，按照生态规律和环境要素的整体演化规律来重建人与环境之间的物质转换和能力传递关系，使其不断趋于协调。因此，当代的环境保护已经是要运用各种手段，包括行政管理的、科学技术的以及经济的、法律的、文化的等方式，以可持续发展理念为核心，解决社会全面发展，协调全方位利益关系的综合性社会管理问题。
二、环境保护社会管理发展的关键是创新
（一）以往环境问题解决中存在的问题
1.认识上的问题
自上世纪五六十年代，震惊世界的环境公害引起了全球的关注，环境问题成为人们需要应对的紧迫问题。70年代环境保护提上日程，旨在解决现实的和潜在的环境问题，把环保问题看做是一个与发展相关的问题。我国在相当长的时间里，把环保问题主要看做是一个与经济发展相关的问题。重点从与经济发展的关系的角度看待环保问题。在理论上长期对此问题争论不休，在实践上很多地方倾向于先发展经济再考虑环保。导致经济发展的同时，环境问题日益严重，由此引发的社会问题日益暴露，导致严重的社会风险，成为许多社会利益关系矛盾冲突的原因。现在看来，环保问题更是社会问题和民生问题，是经济、社会和民生的交汇点。确立这个观念，才能让环保工作积极参与社会管理。把环保工作真正看做是一个社会管理问题，要由政府、企业、社会组织和公民个人共同参与。
2.应对上的问题
由于认识上的误区，在环境保护中应对环境问题上也存在误区。（1）对环境问题引起的社会矛盾和纠纷关注不够。对于经济发展中出现的环境问题给予关注，运用法律与政策予以规范和解决；但对环境的污染和破坏给个人的生命健康、生活居住条件、经济利益的损害等带来的问题没有足够的重视，导致社会矛盾累积，社会关系紧张，社会风险加剧，这些由环境问题引发的社会问题日益突出。（2）社会公众对环保的参与程度不够。环境保护是关系社会公众切身利益的大事，是重要的公共事务之一，公众有责任和义务，也有权利参与到环境社会管理之中。可是，事实上社会公众比较缺乏环境保护的意识，环境保护的参与程度也不高；大部分的社会公众对环境保护的概念认识十分模糊，较多关注负面环境问题，对正面环境问题如可持续发展、自然保护区等关注不足。从法律保障的角度看，相关立法对公众参与有原则性规定，《环境影响评价法》中对公众参与作了较为详尽的规定，但是在实际操作中，却很难使公众参与与政府管理共同形成合力；政府信息公开不足，也影响公众的参与度。
（二）环境问题解决的关键是环境保护社会管理创新
1.价值理念的创新
社会管理创新是指，在党的领导下，社会管理主体基于现实社会情况的变化，综合运用法律、经济、行政等手段，尊重社会自身的内在运行规律，改革传统社会管理模式，运用新的社会管理理念，创建更加科学、民主、公平、有序的社会管理机制，以保障公民的基本权利得以实现和社会得以和谐运转的过程及其制度结晶。社会管理创新的目的在于维护最广大人民根本利益，其实质就是保障、维护和实现公民的基本人权。任何社会管理的创新首先都是价值理念的创新。任何一套制度的背后都有一套价值体系在支撑着，确保制度以一定的方式运行。如果有一个好的价值理念体系来支撑一个好的制度，制度的运行就能达到它预期的效果。否则，制度的实施肯定要打折扣。
在解决环境问题的环境保护社会管理创新中，“环境公益主义”理念必须贯穿其中。所谓“环境公益主义”是指良好环境不为某个个人、团体和国家所拥有，是全人类生存和发展的依托。任何个人、团体和国家都没有理由污染、破坏环境，都有义务保护环境，与自然和谐共处。自从人类产生开始，人类与环境就相伴相随，共存共荣。任何对环境的破坏，都会对人类的生存和发展带来不利影响，甚至是灾难性的后果。充分利用环境资源是人类生存和发展的前提条件；人类自身生存和发展的内在需要，又要求人类必须合理地利用环境，这是人类能够生存和发展的基本条件。否则，人类的生存和发展将成为不可能的事情。这无疑给我们一个重要的信息：良好的环境体现着人类存在和发展的共同利益，并且这一利益是人类最基本的共同利益。“环境公益主义”否定和排斥任何为了私人利益而对环境的破坏，只能以人类的共同利益为基准，其核心是环境公平、环境安全、人与自然的和谐。
2.管理模式的创新
人类自身生存和发展的内在需要，要求人类必须合理地开发、利用环境。社会管理创新应以社会利益为本位。社会利益本位是指将社会视为可与国家良性互动、相互制约的一个相对独立的系统，国家、社会组织和社会成员通过法治的机制进行协商和合作，以维护社会的整体利益和社会成员的个体利益。以社会利益为本位，就是要通过社会调节机制追求社会公共利益最大化及社会安全。
我国长期以来，政府通过严密的单位体系和街居体系管理社会。在当前社会转型的特定时期，随着社会主义市场经济体制的确立，单位承担的大量社会管理职能被剥离，越来越多的“社会人”、“自由人”，有了自己独立的生存空间。社会形态开始真正凸显，各类社会组织和市场主体逐步成长。旧的社会资源分配体系、控制模式和整合机制正在趋于解体，而新的社会管理体系尚未形成并充分发挥作用，新老问题相互交织在一起，使得社会系统性的风险加大。而现代社会管理绝不可能单独依靠政府来完成的，而是一种“大管理”，它与社会治理紧密相关，某种程度上管理是手段，治理是目的；治理结构主体的多元化是现代社会管理的一个重要特征；促进政府管理功能与社会治理机制的有机融合，加快形成政府、社会、企业、公民共同治理的大格局的模式。
以社会利益为本位，相应地要求在环境保护社会管理领域，必须转变以往主要依靠政府力量的管理模式，应与社会治理紧密结合，强调环境社会管理主体的多元化，让政府、企业、其他社会组织以及公民个人的参与形成一种合力，建立多主体参与环境社会管理的制度和机制，并且要求在制度和机制中充分发挥社会组织的作用。