程关松、罗红波
江西省杜会科学院法学研究所研究员、所长，法学博士
湖北省黄冈市委党校副教授
社会管理创新应坚持从源头上减少社会矛盾，防止制度化次生社会矛盾产生，坚持在法治轨道上化解社会矛盾的基本思路。
一、从源头上减少社会矛盾
（一）社会矛盾的源头
社会矛盾的源头主要包括三种类型：
第一类是公共权力对公民权利的侵害，属于为消除社会矛盾而形成的次生社会矛盾，主要表现为城市“摊大饼”发展思路中大规模征地、拆迁对公民物权的侵害、点多面广的基层腐败所导致的公共权力信任危机、干部作风不正所导致的官民对立、选择性执法对公民合法权益的隐形损害、司法不公所导致的公民不服从、处理应急事态时策略短缺所导致的公共事件。
第二类是市场经济的缺陷加剧了利益的分化，属于私权纠纷引发的社会矛盾，主要表现为一部分人的预期利益落空、一部分人的权利无法实现、一部分人在追求权利的过程中忽视他人的权利、一部分人的权利行使超越权利的边界、一部分人权利的行使以损害他人权利为代价。
第三类是社会管理“空心化”所导致的公共服务短缺，属于社会权无保障所引发的社会矛盾，主要表现为不完全城市化所导致的身份差序、城市“摊大饼”现象所导致的“城中村”劣质公共服务、乡村“空心化”所导致的社会资本萎缩、基层政权衰微所导致的痞子运动现象、流动性所导致的不确定性风险、虚拟社会所导致的思想混乱。
（二）从源头上减少社会矛盾的模式选择
社会管理创新的过程既是一个实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的过程，也是一个协调社会关系、规范社会行为、解决社会纠纷、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定的过程。在加强社会组织建设、形成利益表达协调机制、建立权利保障机制、健全社会纠纷矛盾调处机制、完善社会治安综合治理体系等各方面都必须致力于提高处理眼前问题的能力和塑造长远公共价值的能力。
从源头上减少社会矛盾必须审慎选择加强和创新社会管理的模式。在社会管理创新过程中，我国并存两种模式。
第一种模式致力于社会重构。选择社会重构模式的理由是：第一，由于农村实行包产到户的责任制，也由于农业税被取消，政府对农村的有效管理日趋松弛。同时，从农业中解放出来的大量农民在农村和城市之间大规模高速自由流动，其权利和义务处于不确定状态。一方面，农村的各种变动形成一种多重制度变迁的内在动力，为农村的社会重构提供了契机。另一方面，农村的社会资本呈短缺趋势，社会重构的管理资源极为稀缺。因此，政府必须向农村注入社会资本，不断提高村民的自治能力和互助共济水平。第二，随着企事业单位改革的不断深入，大量人员从企事业单位中分离出来，脱离了原有的管理序列成为“社会人”，其权利和义务需要重新界定。一方面，改革后的企事业单位提高了公共服务水平，另一方面，脱离原有管理序列的“社会人”需要纳入新的社会体制之中。城乡两方面未完全权利义务化的事项汇聚成社会领域的核心问题，亟须借助于政府力量进行有序重构。当然，在实践过程中某些试验点的管制化倾向试图复活计划经济时代的管控模式，必须引起我们的高度重视。第三，地方发展型政府的行为逻辑制度化的消极后果导致地方社会管理组织功能错位，抑制了公共服务型地方政府的成功塑造，必须通过社会重构模式使社会管理组织回归理性。
第二种模式致力于社会治理。选择社会治理模式的理由是：第一，自改革开放以来所形成的社会关系不可逆转，计划经济时代所确立的社会管控模式在新的社会关系中已丧失效力，只有富于弹性和应变能力的社会治理模式才能适应社会的新要求。第二，在国内，以权利保障为依归的改革试验激发了公民的首创精神，极大地促进了我国的高速发展，而以权利为基础的公民社会必将贡献于我国未来的社会发展。第三，在西方，规模宏大的“新公共管理运动”通过市场机制和公民民主的制度性嵌入在一定程度上消解了自凯恩斯以来政府干预的刚性，增加了社会的应变能力，促进了公民民主权利的发展，它们的改革成果值得我们借鉴。但必须注意的是：在我国，作为公民社会基础条件的个人责任尚缺乏社会根基，其普遍化尚是一个悬而未决的问题。在西方，社会治理模式是市场机制与政府治理技术化、公民民主制度化相结合的产物，内部仍存在一种多元竞争的态势，并未形成一种整体性治理模式。西方社会治理模式致力于在个人责任基础上发展公共责任，培育社会的公共性。它是以权利体系的发达为前提条件的，致力于培育公共责任的目的是为了建立与发达权利体系之间的反思性平衡关系。而在我国，权利保障体系极为脆弱，公共责任体系极为薄弱，被市场所激发的欲望的个人主义和在市场中寻租的公共权力都极力压制公共责任的生成，社会治理模式受到各种障碍的掣肘，其愿景遭受一定程度的挫折。
我们在社会管理创新过程中，既不能采取废弃主义的立场否定社会重构模式的合理要素，也不能采取民粹主义的立场拒斥社会治理模式的合理诉求。社会重构模式的核心是实现社会管理体制的功能回归和功能深化，使社会管理组织通过管理提高公共服务水平，而不是放弃管理迁就无政府主义倾向。社会治理模式的核心是民间组织再造，使民间组织与社会管理组织之间建立结构性合作伙伴关系，丰富社会管理的主体，延伸社会管理的链条，拓展公共服务的空间。结合我国的实际，当下宜采取社会重构模式为主、社会治理模式为必要补充的社会管理创新模式。具体而言，减少第一、二类社会矛盾宜以社会重构模式为主，减少第三类社会矛盾宜以社会治理模式为主。值得注意的是：社会重构模式与社会治理模式之间仍然存在制度性摩擦，必须提高社会管理体制、机制的包容性。
二、在法治轨道上化解社会矛盾
（一）规范的有效限度
社会管理创新首先必须明确各种规范的属性和有效范围。错误地选择规范工具不仅不能从源头上化解社会矛盾，反而会催化次生社会矛盾，导致社会矛盾的交叉重叠。
社会管理领域的规范体系包括社会规范、行为规范、调处规范、惩处规范和补充规范。公共责任与公共服务以社会规范为基础，法律以行为规范为基础，和解、调解以调处规范为基础，控制违法、犯罪行为以惩处规范为基础，次生纠纷救济以补充规范为基础。各规范类型之间既相互关联也存在不同的功能派分，具有不同的效用。
（二）规范的理性选择
当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，各种矛盾纠纷错综复杂，交叉重叠，如何选择适合的纠纷解决制度，对于定分止争、社会和谐至关重要。
目前，我国主要使用三种纠纷解决制度化解社会矛盾：
第一种是审判制度。审判制度是法治国家最核心的制度。在中国特色社会主义法律体系基本建立以后，法律的施行成为依法治国的关键。我国的审判制度在取得巨大成就的同时，也面临内外交困的巨大压力：在权利不断觉醒背景下，案件呈现爆发趋势，司法资源短缺问题凸显；在大规模社会变迁的压力下，制度化规避、规则缓和等“良性违法”现象被容忍，甚至超越了“破窗”限度，使得法律客观规定，现实主观废弃；某些地方甚至认为“改革就是违法”，崇尚创新的最好办法就是抛弃法律本身的错误观念；司法不公与司法腐败挫伤了人们对于法律的信心；扶助“坏人”的功能性举措使好人陷入道德困境；“仇富”、“仇官”等身份效应的民粹主义惩罚性激情随着新媒体的倍增效应深刻影响到审判独立。
第二种是合意制度。通过合意解决社会纠纷有利于弥合人际关系裂痕、促进社会和谐，在我国具有悠久的历史传统。它是现代审判制度的一种替代性制度。主要包括和解与调解制度。在任何法治国家，合意解决社会纠纷都是一种次级备选方案，不可能独立撑起建设法治国家的蓝天。当前我国鼓励“大调解”方案主要源于分解案件爆发压力与建设和谐社会的需要，有其现实价值。但某些地方错误理解“大调解”制度的地位与功能，犯了“错置具体感的谬误”：出现了违背当事人意愿的强制性调解现象，使未组织化利益、弱势群体利益遭受再次伤害；将“大调解”数量化作为考核政法部门政绩的重要标准，违背了该制度设计的目的；将“大调解”意识形态化、政治化、普遍化，削弱了法律权威以及人们对法律的信仰，危及法治社会的根基。
第三种是信访制度。信访制度在我国具有悠久的历史传统，是独具中国特色的制度创新，是一种苦情制度与公民不服从的和平解决机制，属于补充规范范畴。在西方，素有公民不服从的传统，但其解决公民不服从的法律方案有三种类型：第一种类型将其纳入法律保护范围，由此形成了游行、示威、罢工等宪法权利；第二种类型将其纳入法律容忍范围，评价其违法，但在惩处上给予宽待或进行豁免；第三种类型是通过宪法诉讼解决公民苦情与公民不服从问题，这与西方对政府的怀疑主义传统相关。在我国，政府素有父爱主义传统，并不主张公民不服从通过对抗方式表达或宪法诉讼解决，而希望通过和平方式解决公民不服从问题。
信访案件大多数是涉及公共权力侵权案件，它是测度公共权力、干群关系、官民关系良善与否的重要尺度。因其具有暴露公共权力腐败不端的功能，故在鼓励的政策导向下，案件一般都能在公共权力让步的条件下以最快的速度解决，信访者的预期利益基本都能得到实现。在比较优势的选择条件下，会激励潜在的诉讼者放弃诉讼途径走上信访之路，从而出现信访爆发现象，法律制度被降低到次要地位。由于信访爆发消耗了公共权力高层大量的时间和精力，影响公共权力的正常运行，在此情形下，政府不得不开始采取抑制信访的政策。在抑制政策引导下，一些地方将是否有效阻滞信访作为考核政府政绩的重要标准，课予一把手第一责任人义务进行问责。这一策略与群众对信访制度的路径依赖之间形成了直接对抗关系，暴力信访、群体信访现象大量出现，交易或强制性阻滞措施都被策略性派上用场，次级公共权力问题开始衍生，产生为了扞卫信访权利而信访的奇特现象，违法信访、越级信访的词汇被大量制造出来，信访制度出现了滞胀。作为公共权力自我纠错机制的信访制度产生了自反性，信访制度本身受到怀疑。
由于我国没有宪法诉讼制度，公民不服从问题没有宪法层次上的解决路径，主要取决于政治自觉、政治智慧和政治策略行为。因此，在现有宪政体制下，部分解决信访悖论性困境的出路主要在于切实保障行政法、国家赔偿制度等国家责任体系的有效运行。
总之，尽管我国社会主义法律体系基本建立，但作为调整社会建设的社会法尚未完全建立起来，仍处于试验阶段。因此，社会管理创新既是一个化解纠纷矛盾的过程，也是一个塑造社会建设基本制度的过程，制度的塑造能力是评价社会管理创新质量的基准。制度是一个根本性问题，法律则是制度的根本。在多元主义的社会纠纷解决方案中，我们必须厘清不同制度的效力范围与位阶，防止社会管理制度选择的功能错位。政治文明的实践表明，提升以法律为基础的制度能力才是社会管理创新的根本。在法治轨道上而不是依赖其他路径解决社会纠纷矛盾才是社会管理创新的大道原理。