姬亚平
西北政法大学行政法学院教授、副院长，博士
中共中央一直致力于推进我国的民主与法治建设进程，胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。行政决策程序中的公众参与日益受到了各级政府的重视，公众参与行政决策的立法在各地频频出现，如，2006年6月27日通过的《广州市规章制定公众参与办法》和2008年4月9日通过的《湖南省行政程序规定》，在我国广袤的大地上为公众参与行政决策的法制化竖起了标志性的旗帜。但是，与立法上的高度重视相反，某些地方政府仍然习惯于单方面决策，忽视公众意见，导致群体性事件时有发生。例如，上海市民不满磁浮方案，厦门市民反对PX项目，郴州摩的司机抗议政府禁摩，均引发了集体“散步”。
公众参与行政决策是我国民主政治建设的必然趋势，然而，我国现行法律、法规并未全面建立公众参与行政决策的制度，只是在一些单行法中有一些原则性的规定。例如，《价格法》第二十二条规定：“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”再如，《妇女权益保护法》第九条规定：“妇女有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”但是，从总体上看，我国的公众参与立法滞后，参与行政决策的公众范围模糊，导致实践中行政机关单方面决定参与的主体，这些主体往往缺失代表性，参与的事项范围也是政府决定，往往是一些无关痛痒的事情邀请公众参与，而重大事项公众不能参与，致使公众参与常常流于形式。尽管公众参与的热情日益高涨，但是囿于现有的参与方式较为单一，公众往往不知通过何种方式表达自己的意见。除此之外，由于我国没有建立公众参与意见反馈机制，公众提出意见后不知道自己的意见是否被采纳，即使不被采纳也不知原因是什么。以上这些问题成为摆在我们面前必须研究解决的一个重要课题。本文将剖析我国当前行政决策中公众参与存在的问题与理论基础，然后提出完善我国行政决策中公众参与的路径。
一、行政决策程序中公众参与的缘起与基础
行政决策公众参与，是指为了保证行政决策的民主、公正与科学，受行政决策影响的利害关系人或组织以及专家学者等多种社会角色通过法定的程序直接参与到行政决策过程中发表意见并施加影响的活动。公众参与机制的体系相当丰富，其内容不但包括了行政决策公众参与主体、行政决策动议方式、行政决策公众参与程序、行政决策反馈机制、行政决策听证制度等，而且还包括了这些制度之间的互相作用的机理。
（一）行政决策程序中公众参与的缘起
1.代议制的缺陷促生公共决策程序中公众参与
资产阶级革命的重要成果就是代议制的普遍建立，代议制政体曾被认为是最好的政体，但是，“西方国家进入垄断资本主义阶段后，各种利益集团迅速发展，民主思想逐渐高涨，无论公民个人，还是各种利益集团都开始通过行使结社权、知情权来关注自身利益的维护，公民要求积极参与国家政治生活的愿望也越来越强烈。各种非政府组织在从事经济社会发展事业中异军突起，发挥了政府和市场难以替代的巨大作用，填补了社会经济发展领域上的一些空白，诸如环境保护、消除贫困和落后地区的教育等”。政府不再是实施社会管理职能的唯一权力核心，公益性组织、会员性组织以及其他非营利性组织等第三部门与政府一起承担社会公共事务管理责任。然而，在这一背景下，代议制民主的缺陷充分暴露出来：由于代议决策机关的代表是人民选举出来的，“人民选举了官吏议员以后，便不能再过问，也就是西方学者所谓：选举一结束，专制即开始。人民只有在投票的时候才是主权者，投票完毕又成为奴隶”。这就很可能出现代表不能忠实地履行自己职责的情况，或者说代议制民主是“多重少数人的统治”，如此一来，人民的利益完全有可能由于代表们的背弃而受到损害。在这种情况下，人们把目光投向公众参与，希望以公众的直接参与与代议制民主相结合，来弥补代议机关在反映民意方面的不彻底性。
在我国，由于长期维持着国家社会一体化结构，缺乏市民社会与公众参与的传统。新中国建立后，以人民代表大会为标志的代议制民主的历程可谓“一波三折”。1949-1966年，新中国尝试初步建立人民民主政权，人民代表大会开始起步，“决策工作虽然没有像现在这样的严格正规的程序，公众参与是当时中国决策工作的最自然不过的事情。”1966-1976年，在“阶级斗争”一浪高过一浪的政治运动中，民主政治的进程受到严重挑战，人大制度的“骤然冷清直至几乎废弃”是这一时期决策的显着特征。改革开放以来，中国社会正经历主体一体化到多元化的结构变迁，中国的经济、政治和文化体制发生了令人瞩目的变化，人民代表大会制度恢复正常工作。“体制的驱动自然而然地导致国家与社会、政府与公民的二元化，从而更强有力地推进中国市民社会的成长壮大。”与此同时，社会分层的多元化促使行政权的行使社会化、多元化，当前，纷繁复杂的利益群体已经形成，不同的利益群体诉求表达空前旺盛，仅仅依靠人大制度同样不能充分反映民意。这直接推动了政府在决策过程中的公众参与。
2.行政法治的演变推动了行政决策程序中的公众参与
从洛克、霍布斯等先贤那里可以看到这样一种根深蒂固的传统观念，即权力合法性的根基在于合意。而合意的程序机制在于民主，由民主选举产生的国会便天然地具备了超越于司法和行政部门的合法性，国会制定的相关法律和规定也毫无疑问地成为整个国家生活中的基本准则。正是立足于这样一种观念，行政行为的合法性以法律授权为依据，这也是传统的行政法治模式。这种模式被美国法学家斯图尔特教授称为“传送带理论”。这种理论认为，行政机关只要忠实地执行法律，就可以将立法中的正义传送到公民和社会当中。这也许是资本主义早期的现实，但是，到了20世纪初，特别是“罗斯福新政”时期，代议制民主的弊端日益凸显，立法机关制定的规则经常是含糊的、概括的或模棱两可的，一些重大的社会和经济政策是由行政官员而非民选议会制定的，行政自由裁量权日趋扩大，并威胁到传送带模式的合法化功能。这迫使西方国家对其进行了深刻的反思，他们意识到，要使得代议政治健康运行，不仅要寻求权力与权力间的相互制约与平衡，还需要公民对国家权力运行过程的积极参与，以公民权利限制、监督和抵制国家权力的异化和变质，于是，斯图尔特提出了利益代表模式，即为利益受影响者提供一个表达见解、参与行政决定的程序，就是利益代表程序。现代行政法已经不再是保障私人自主权，代之以提供一个政治过程，利益代表模式就是要确保所有受到政策决定影响的利益在作出影响利益的决定过程中有恰当的代表参与决策过程，并具有公平的决定权，这是战后公民参与运动兴起的本质。以美国为代表的行政程序法与公民参与运动的兴起，突破了传统宪制背景下通过国家机关之间相互制衡来制约行政权的模式，使得公民直接参与行政过程，行政程序成为沟通公民热望和行政实践的架桥。
（二）行政决策程序中公众参与的基础
1.行政决策程序中公众参与的宪法基础
一般认为，宪政就是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。民主是宪政的基本内容。现代行政法伴随着民主与宪政而建构，行政法的发展也因宪法的演变而发展，行政法治本身虽然是由基于法治的理念、制度与实践构成的一个体系，但是如果没有宪政体制下的民主政治，宪法基础上的公民自由与行政法治便无以维系，所以，公众参与的兴起有其深刻的宪政背景。对行政法治和公众参与的理解和研究不能停留于行政法规范本身，而应以宪政为基础。
我国1982年《宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”公众参与是人民主权重要的实现形式和民主政治的重要标志，也是社会主义民主得以实现的重要机制。行政决策中的公众参与机制是宪法中的人民主权原则在行政法领域的必然延伸，彰显了人民作为主权享有者的地位。行政机关在作出与公民有利害关系的行政行为时，公民有权置身其中，对该行政行为的内容产生一定程度的影响。
从1949年新中国成立，尤其是改革开放30年来，中国共产党坚持和发展社会主义民主政治。十六大报告强调：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。”十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》再次予以强调：“扩大公民有序的政治参与。”胡锦涛总书记在十七大报告中提出：“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，并明确指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”在十一届全国人民代表大会二次会议上，温家宝总理在政府工作报告中又再次明确提出：“加强政府法制工作，提高政府决策透明度和公众参与度。”充分表明中央十分重视扩大公民有序政治参与，进一步加大了扩大公民有序政治参与力度，把社会公平正义赋予了民主新意。可以肯定，扩大公民有序的政治参与将成为今后中国民主法治建设中的一个重要内容，而进一步扩大作为公众政治参与重要一环的决策参与，亦是建设社会主义政治文明的必然要求。
2.公众参与的治理理论基础
政治学家和社会学家对治理作出了许多新的界定，其中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为“我们的全球伙伴关系”的研究报告，在该报告中对“治理”作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理的目的是为了在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
善治即是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的基本要素是：1.合法性；2.透明性；3.责任性；4.法治；5.回应；6.有效。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。
治理和善治，作为一种民主政治与社会制度，日益成为许多发达国家为了更好地适应变化的环境而选择的一种新的政治形式。从发展趋势来看，治理与善治制度，以及作为其支持的价值观和知识，修正了主流政治学的统治理论，在全球范围引起人们的兴趣和共识。
学者们之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是因为他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效，治理可以弥补国家和市场在调控、协调过程中的某些不足。治理与统治不同，治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关，而统治的权威必定是政府。统治的主体一定是公共机构，而治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政府国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、强制与自愿的合作。
实现治理与善治的核心路径，就是政府与公民对公共生活的合作管理。政府应认识到公权的公共性，公权是公民委托的权力，公民有权进行监督，要努力扩大公民参与公共事务和政治生活的范围，提高公民的政治参与和社会参与程度。政府官员应认识到，权力不是私人物品，不可以随意乱用，真正从官本位的束缚中解脱出来。另一方面，公民有平等参与政治的权利，要树立公民是权力主体的意识。公民的政治参与，既是一个实现民主的过程，也是一个自我管理的过程。只有在积极参与的过程中，公民才能最大限度地表达自己的愿望，实现自己的利益。没有公民的积极参与，政府单方面很难有效地协调复杂的利益矛盾。让公民参与公共管理，既是执政为民的必然要求，也是民主政治的最高表现。