周实、马野
东北大学文法学院法学系主任、教授
辽宁省检察院检察官
行政决策是政府依据既定政策和法律，对要解决的问题，收集信息、拟定方案、作出决定的行为过程。行政决策往往涉及公共利益、全局性、综合性的事项，我国现在进入了高速发展期与矛盾凸显期，如果行政决策不能够科学合理，在制度导向上发生偏差，其结果往往就会“失之毫厘，谬以千里”。而行政决策风险评估是指，在行政决策酝酿、制定过程中，由行政决策中枢系统牵头，行政咨询系统参与对该决策可能面临的威胁、存在的弱点、造成的影响、带来的风险进行分析评估的工作。建立和完善行政决策风险评估机制，已经得到全国各级政府部门的认可，并在工作中加以推进。
一、行政决策风险评估的必然性
（一）风险评估使政府“经济人”本色的目标取向更加科学
政府本身不是一个超脱于社会各方利益之上的没有自身利益的组织，亚当·斯密运用“经济人”的假设，解决了政府追求利益的动机，经过凯恩斯的发展，人们也普遍赞同政府已经不再是守夜人的角色。与市场决策过程中的“经济人”对利益最大化的追求相对应，在行政决策过程中，政府不可避免地倾向于对自身利益的维护，也就导致一些地方政府重经济利益，忽视环保建设，狂热追求GDP，追求政绩，直接导致了地方经济增长和环境保护失衡，可能导致利益实现发生偏向而无法达到公共利益最大化，甚至各地重复建设，产业结构趋同。为官一任三五年时间，地方政府为追求政绩，或者为了提高地方就业机会和增加财政收入，更乐意投入短、平、快企业或产业，殊不知揠苗助长反而会自食其果。风险评估从专业化、深度化、多维度出发，会形成多元化利益的表达方式。充分的风险评估能使行政决策摆脱政府“经济人”角色不理智、不全面的引导，克服拍脑袋决策的局面，充分评估决策的后果，平衡社会利益的分配，可以有效地遏制对部分利益的维护，提供利益整合的基础。
（二）建立责任政府、法治政府的必然要求
当代政府已经摘掉“警察国家”的帽子，国家只是一个“守夜人”的说法即使是在自由主义者那里也早已成为一个旧时的寓言，行政决策都是以责任政府、法治政府、服务政府的理念作为基础的。当然，我国经济社会发展也进入新阶段，转变经济发展方式和行政体制改革的任务更加紧迫和艰巨，但是，社会公平正义追寻责任政府、法治政府、服务政府的要求却愈加迫切。行政决策是实现政府职能的基础。只有政府及时、正确地作出决策，政府职能才能得到科学、充分的发挥。而只有健全行政决策制度，通过相关决策内容和决策目标的调整，政府职能转变才能实现。行政决策直接或间接涉及公众的利益，任何决策失误都将是一种无可挽回的既成事实，并会给社会公众带来不利后果，即便事后追究责任也无法挽回决策失误的损失。所以面对纷繁的社会，高速发展的经济，日新月异的技术更新，行政决策的风险评估便是责任政府、法治政府、服务政府为民负责的一种态度，更可以看做是一种客观责任。
（三）风险评估是政治民主化的实现途径
经济市场化和政治民主化，已经成为当今世界潮流。随着公共行政范围的扩大和行政权力的膨胀，行政已不仅仅是一种以“执行”为主的活动，行政的政治化倾向使行政决策的风险评估成为现代民主政治的必要支撑，是民主的程序化要求，也是政治民主走向行政民主的重要保障。行政决策作为政治决策的组成部分，其实质是对社会利益的权威性分配。由于被赋予了公共权力，政府作为行政决策的主体，会产生对普遍政策的具体操作和操纵。行政决策体制重要组成部分的中枢系统都以官员为核心，而现代决策也具有较高的技术性要求，随着科学技术的发展，决策模式的科学化程度提高，同时也形成了其与民主化之间的摩擦。随着市场经济体制的建立和日益完善，社会结构的重大变化，多元利益主体逐步形成并壮大发展，从事公共事务管理不再只由政府唱独角戏，公共机构与私人机构乃至个人都可以充当公共管理的主体。社会公民作为行政决策的主体参与到行政决策中去是政府管理之道变革的需要。而通过风险评估可以平衡官员过大的权力，增强行政决策的社会回应性，同时会给社会公民参与行政决策提供一个平台和参考的范本，会在国家权威和个人自由之间形成一个缓冲地带。
（四）实现行政决策目的的要求
在我国，行政决策的根本目的在于追求公共效益最大化。“公共性”成为行政管理的出发点和原则，行政决策是行政管理的重要组成部分，行政决策的所有要素都表现为“公共性”。在当今立法机关的授权日益广泛、行政职权不断扩张的情况下，政府进行的大量活动并不是按照法律，而是根据行政决策的内容。为了使行政能够更好地发挥作用，行政机构就不得不逐步扩大行政的裁量范围，但是大量的自由裁量却往往容易导致权力的腐败。实践中，行政决策的公共性也不可避免地受到来自社会中不同阶层和部门利益的影响。因此，需要通过风险评估制度，尽可能找到科学的、中立的、让更多的人满意的决策方案。行政决策风险评估可以整合和集中社会精英人士的意见，然后有效表达出来，有利于防止公权力的恣意行使，达到国家利益、地方利益与相对人个人利益的平衡。
二、我国行政决策风险评估制度的现状及存在的问题
（一）我国行政决策风险评估制度的现状
2004年国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》要求健全行政决策机制以来，各级政府越来越重视风险评估的制度建设。特别是2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，提出要完善行政决策风险评估机制，对于凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。自此，也掀开我国行政决策风险评估制度建设的序幕。如福建省发布《关于建立重大项目社会稳定风险评估机制的意见（试行）》、江苏省发布《省政府关于加快推进法治政府建设的意见》、河南省印发《关于深入推进社会稳定风险评估工作的意见》、广州市印发《关于对重大事项进行社会稳定风险评估的实施意见（试行）》、龙口市颁布《关于实施行政决策风险评估工作的意见》、合肥市颁布《合肥市人民政府重大行政决策程序规定》、江阴市政府通过了《江阴市人民政府重大行政决策社会风险评估办法》、黑龙江省孙吴县印发《孙吴县人民政府重大决策社会稳定风险评估方案》、辽宁省庄河市印发《庄河市群众利益重大决策事项社会稳定风险评估暂行办法》、连云港市颁布《连云港市人民政府重大行政决策风险评估暂行办法》等。上述文件均作出相关规定，要求对涉及重大工程建设、拆迁改造、土地征用、国企改革有关重大决策及涉及群众利益等方面的事项进行风险评估。此外，北京市、河北省、浙江省、陕西省、湖南省、安徽省等省市在建立与完善行政决策风险评估方面都作了积极的尝试和探索，积累了宝贵的经验。
（二）我国行政决策风险评估制度存在的问题
虽然在实践中许多行政机关都认识到了风险评估的重要性，作出了相关的规定，并以一定的规范性文件形式予以发布，且在作出重大行政决策时都会按照规范的要求进行风险评估，但是，由于我国没有较为完善的行政决策风险评估法律制度，风险评估在实践中还是有诸多问题。
第一，行政决策立法不规范，法制化程度低。从上文介绍的立法现状不难看出，我国目前关于行政决策风险评估的立法是极其欠缺的，没有专门的法律、法规来规范行政决策风险评估，只有一些零散的规章、规定。这些规章规定虽然在实践中也起到了一定的作用，但是很容易沦为权宜之计，而且很难真正起到其应有的规范和制约作用。另外虽然有一些规章以下的规范性文件对行政决策风险评估作出了专门的规定，但是其效力层级比较低，因此随意性相对较大，而科学性与民主性则多有欠缺。
第二，行政决策风险评估的制度混乱。由于传统文化的影响，官僚主义、官本位的观念根深蒂固，一些部门和领导对行政决策的风险评估工作的重要性认识不足，对决策科学的内容、程序、功能等缺乏深入了解。行政决策风险评估究竟如何进行，在我国法律、法规中并没有明确的规定，虽然前面提到的一些规章、规范对相似内容作了规定，但缺乏统一的指导，各省、市的做法还存在一定的差异，只能算做是有益的探索。甚至有的地方颁布相关规章，存有一定哗众取宠的姿态，部分决策者依照规章进行了行政决策的风险评估，也仅仅将之当做为了体现民主而走的形式，让风险评估报告成为“被”报告的一种。既降低了风险评估的权威性，也浪费了行政资源及经济资源。
第三，行政决策风险评估制度缺乏整体配套性。应当说，经过多年的努力，特别是随着政治体制改革的不断深化，我们已经建立了不少行之有效的有关行政决策的法规制度，诸如民主集中制、行政首长负责制、社会听证会制度、社会公示制度、决策问责制度等等，但这些制度缺乏内在的相互衔接性，整体配套性不强，加之在执行过程中存在着较大的随意性，难以发挥出应有的功能和作用。
第四，对行政决策评估结果缺乏有效的回应机制。政府举办决策风险评估的实质是科学决策、民主决策，然而，行政机关对于行政决策风险评估的过程比较重视，但对于行政决策风险评估结果的处理却缺乏应有的透明度。决策者并没有对行政决策风险评估意见进行及时的回应，给公众留下“走过场”的印象。
三、国外相关经验借鉴
（一）美国行政决策的风险评估机制
美国的行政决策风险评估制度的最大特点是法制化，无论是官方决策风险评估机构还是非官方决策风险评估机构美国政府都制定了相关的法律。美国官方决策风险评估机构的法制化应当归功于1970年代通过的《联邦咨询委员会法》，它对政府内部风险评估部门的各种问题进行了规定，促使其行为规范化、合法化。对于非官方的决策风险评估机构，美国有一系列的法律进行规范，包括资金、税收、组织等方面，经过了很长一段时间发展，这些法律也日益健全，因此决策咨询机构运行也较规范。比如保密性，国防部就敢委托非官方的决策咨询机构进行事关国家命运的研究而不用担心泄密问题。