詹云燕
福建杜会科学院法学研究所副研究员
一、引言
长期以来，住房公积金执法难是困扰各地住房公积金管理机构的一大难题。所谓“执法难”主要表现在：除了国家机关、事业单位与经营效益较好的国有企业以外，其他非公企业的缴存情况都不尽如人意。从全国各地的住房公积金统计数据来看，多数地方的住房公积金覆盖率在50%至70%之间。因此，如何让住房公积金扩大覆盖面成了各地住房公积金管理中心（以下简称“管理中心”）的一项长期任务。为了“扩面”，各地的管理中心可谓是煞费苦心，但是除了加大宣传力度获得企业支持以外，似乎没有强有力的更有效的办法。虽然国务院颁布《住房公积金管理条例》第37、38条赋予了管理中心一定的执法权，但实践当中各地方大多没有动真格去贯彻落实。因为如果严格执行的话，那么面对如此之众的违法者，又该如何下手？但如果没有行政执法权的保障的话，住房公积金的“强制性”就得不到落实。最近几年，各地的管理中心明显加大了行政执法的力度，主要表现在两个方面：一是各地纷纷出台了地方的住房公积金行政执法细则，另一个是住房公积金的行政处罚案件与申请法院强制执行案件开始增多，相关案例屡见报端。住房公积金行政执法开始发力，这对各地的管理中心而言无疑很令人振奋，但对非自愿参加该制度的企业与职工来说，未必是福音。
二、住房公积金制度对非公企业和职工的利益分析
一项法律制度如果长期受到适用主体的抵制，包括积极与消极的抵制，那么该制度的合理性与正当性是值得怀疑的。如果这种抵制在某个特定群体中表现得特别突出，可以想见该制度于该特定群体而言是不受欢迎的，有可能损害了他们的利益，至少参加该制度对他们来说是不利的。为什么大部分非公企业都不愿意参加住房公积金制度？笔者认为，正是因为现行的住房公积金制度无论对于企业还是职工来说，很难说是一项“利多”的事业，甚至有损于他们的利益。
（一）对非公企业的利益分析
1991年首创于上海的住房公积金制度是应中国城镇住房改革发展的要求而建立起来的。新中国成立以来，我国一直实行福利分房制度，住房完全由政府和国有企业投资建造，并实行无偿分配，住房建设无法形成资金良性循环，住房建造与供应跟不上不断增长的城镇人口和住房需求，城市居民的住房短缺日益严重。新中国成立30年，我国城市的人均居住面积反而从1949年的4.5平方米下降到1979年的4.4平方米。福利分房制度已经严重不能适应社会经济发展的需要与人民最基本的住房需求。因此，从20世纪80年代开始全国各个城市陆续展开住房制度改革，总的思路是从福利分房制过渡到住房市场化，主要由市场承担建设与分配住房的功能，从而使政府摆脱沉重的住房建设与维护的负担。
改革的路径之一，就是职工原先享有的实物分房福利转变为货币工资分配，具体的实现方式为发放住房补贴与缴存住房公积金。住房公积金作为实物分房转化为货币分房的改革产物，90年代迅速在全国推广开来。值得注意的是，在改革前只有政府机关、事业单位与国有企业才是福利分房制度的主要受益者，也正是这些单位在住房公积金制度建立之后构成了缴存者的主体，因为这是对员工取消实物分房之后的补偿。而对于非公企业来说，本来就没有实物分房之福利，也就不存在住房制度改革之后对员工的补偿，要求非公企业缴纳住房公积金构成了企业一项额外的负担。特别是随着市场经济的发展、民营企业与三资企业的壮大，非公企业逐步取代国有企业占据了市场的主流，这些企业都不是旧制度的受益者，现在却要求他们分担旧制度改革的成本，消极抵制住房公积金当然成为这些企业的选择。
90年代末到21世纪初，中国住房制度的市场化改革基本完成，住房公积金作为房改的制度设计之一对促进住房市场化起到了积极作用，因此被延续并推广开来。1999年国务院颁布了《住房公积金管理条例》，以行政法规的形式强制各类型企业为其职工缴存住房公积金。即使有了法律的强制力，但多年以来住房公积金的缴存主体仍局限在政府机关、事业单位与效益较好的国有企业，非公企业参与的热情依然不高。这里固然有历史的因素，也有现实的利益考量。对于政府机关与事业单位来讲，其缴存的住房公积金归根结底是财政拨款，于这些单位而言是一项福利而不会增加负担；对于效益好的国有企业来讲，其盈利很大程度上得益于国家赋予的垄断优势，依靠垄断利益给职工多发福利并不会对企业的经营构成负担；而非公企业多半身处市场竞争非常充分的行业，其劳动力成本的高低对企业的竞争力有非常直接的影响。随着劳动与社会保险制度的完善、《劳动合同法》与《社会保险法》的实施，企业必须为职工缴纳“五险一金”。“五险”包括养老、医疗、工伤、生育和失业这五项社会保险，“一金”就是指住房公积金。光是“五险”的缴纳比例大概就占到职工工资总额的40%，超出了大多数国家的社保缴费水平，而各地住房公积金比例多是单位与个人各缴12%。
也就是说，如果要缴纳住房公积金的话，企业必须在40%的社会保险支出的基础上再增加24%的工资支出，这无疑是一项高额的成本负担，对于劳动密集型企业的影响尤为显着。如果企业的竞争市场仅限于国内，并且全国各地的缴费水平是一致的，那么大家都缴纳住房公积金的结果是提高了所有企业的平均劳动力成本，对每家企业都是公平的，但在全球化的今天，企业的竞争对手遍布世界，提高平均劳动力成本无疑降低了中国企业的全球市场竞争力。这也是为什么虽然《住房公积金管理条例》早在1999年就确立了强制性缴纳原则，但各地方政府在执法方面实际上是睁一只眼闭一只眼，袒护企业不交或少交住房公积金，以免削弱本地企业的市场竞争能力。
（二）对企业职工的利益分析
住房公积金是一种长期性住房储金，由职工个人和其所在单位按职工本人上一年度月平均工资的一定比例逐月缴纳，作为职工个人的住房基金专户储存、专项使用，其所有权归属于职工个人。因此，本质上而言，住房公积金是职工工资的一部分，是职工劳动收入的一种表现形式。住房公积金制度的作用只是将劳动者应得的一部分劳动收入转化成住房公积金而已。在供求关系不发生变化的情况下，取消住房公积金制度虽然可能在一定时期内会影响劳动者的名义劳动收入，但从长远看劳动力的劳动收入曲线是不会发生变化的。通俗地讲，对于职工个人而言，住房公积金并非是一项额外的福利，只是将自己左边口袋的钱放进右边口袋而已。同理，加入住房公积金体系在短期内会增加企业的劳动力成本支出，但长期来看，住房公积金对企业劳动力成本支出的影响甚微。因此，非公企业不愿加入住房公积金体系并不是为了逃避对职工的责任，而是在对这一部分工资的发放方式上选择了直接支付给职工而不是缴存住房公积金。既然住房公积金不影响企业的长期劳动支出，只是影响到职工劳动收入的表现形式，因此真正作出倾向性选择的决定因素在于职工本身，非公企业不愿加入住房公积金体系的表象背后，是企业职工不愿加入该体系。