书城旅游地图走出贫困的历史选择
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第7章 宁夏生态移民的主要形式及其评价(1)

一、吊庄移民

“吊庄”是宁夏的俗语,原是黄土高原上一种流动式的农业经营方式,由于农户开垦的荒地距家远且分散,在播种和收获季节,就在地头挖窑洞、搭窝棚暂栖,当地俗称“吊庄”。宁夏的“吊庄移民”借用了“吊庄”之名,泛指为远距离移居而兴建的村舍,即宁夏在新开发灌区为宁南山区的移民建立的一种新型社区。1983年5月13日,宁夏回族自治区党委和政府召开了首次扶贫移民协商会议,产生了“以川济山,山川共济”的人口迁移重大决策,确定了首批移民县及其迁入开发区址,商讨了移民任务、对象及具体实施办法,这次吊庄移民工程的启动对以后的各类移民产生了很大的影响。吊庄移民之初,贫困户每户迁移一两个人,移出地和移入地都建有住房和分配的土地,移民分别受两地管理,待移民地得到开发,生产生活条件得到了改善并趋于稳定后再完全搬迁,最后交属地管理。

吊庄移民的最初尝试是县内移民。在本县范围内兴修水利,开发土地,从干旱缺水的贫困乡村搬迁群众到新灌区安家落户、开荒生产。移民不出县境,不改变隶属关系,搬迁距离近,建设速度快、效益好。县内吊庄移民之后自治区确定了首批县外吊庄基地三处,计划从山区的隆德、泾源、固原(后分为固原和彭阳两县)将八万贫困人口分别迁往引黄灌溉的平罗县潮湖(现更名隆湖经济开发区,现为石嘴山市隆湖区)、银川西部的芦草洼(现更名兴泾镇)和中宁县的大战场,迁入后开发土地20万亩。吊庄移民工程以多种形式在宁夏山川全面展开后,1985年起,盐池县在灵武县狼皮子梁建立县外吊庄,中宁县在南山台子建立县内吊庄,彭阳县在中宁县长山头、西吉县在南山台子的东台乡和西台乡、海原县在陶乐县(现为平罗县陶乐镇)三棵柳和五堆子分别建立县外迁插式吊庄的项目都先后获准立项。

宁夏吊庄扶贫开发移民的模式中,比较成功的典型是芦草洼吊庄、隆湖开发区和华西村。芦草洼移民大多来自于泾源县贫困区,由于位于银川市郊并与工厂为邻的地缘优势,为农村劳动力提供了广阔空间,劳务收入成为主要经济来源。隆湖区位于石嘴山市大武口区东南部,能源和交通优势明显,工厂林立,移民来自隆德县贫困区。在不到20年的时间里就超过了全区农民人均纯收入。华西村位于银川市西北,110国道线纵贯全村,是自治区政府于1996年借助江苏华西村的扶持兴建的移民综合开发试验区。宁夏华西村学习江苏华西村的经验,带动本地区及周围移民区的经济建设,是区域合作的成功典范。同时,华西村利用位于沙湖、西部影视城、苏峪口森林公园、西夏王陵旅游长廊的中心地带优势,重点抓好旅游业的系列配套服务,大力发展第三产业,建成了初具规模的奇珍艺术城、度假村等一批景点,呈现出现代化城镇的兴旺景象。

二、扶贫扬黄灌溉工程移民

宁夏扶贫扬黄灌溉工程红寺堡灌区是目前国内最大的扶贫移民开发区,起初设计解决宁南山区100万移民的贫困问题,工程总规划灌溉土地200万亩,预计投资33亿元,用六年时间建成。因此被简称为“1236工程”。该工程是在国家实施扶贫攻坚计划的特定历史条件下,围绕解决温饱目的而设计的。实践证明,1998年以来,一个在宁夏中部旱塬上快速崛起的移民新区受到世人的广泛关注。这就是宁夏回族自治区党委、政府贯彻落实国家“八七”扶贫攻坚计划,为从根本上解决宁夏南部山区贫困群众脱贫问题,于1998年9月开发了红寺堡移民安置区。将宁南山区生态恶化、不适于人类居住的区域,先后迁出19万之众入住移民新区。经过几年的建设,这里已形成千顷绿洲和富有生机的座座村落,社会主义新农村建设初见端倪。

制约宁夏经济社会发展的关键因子是水,有水的地方是绿洲,无水之处则是荒漠一片。红寺堡移民新区地处宁夏中部干旱带,年降雨量仅260毫米,干旱缺水、风沙肆虐是这里典型的写照。但这里区位条件不错,四周与吴忠、中宁、盐池、同心为邻,北距首府银川仅127公里,特别是这里有数百万亩集中连片、地势平坦的宜垦荒地,有丰富的煤炭资源,且原驻人口极为稀少,非常符合移民开发的基本条件,自治区正是鉴于此,才实施了扬黄吊水的水利工程,通过6级泵站将黄河水源源输入了红寺堡开发区,将万年荒塬变成了大片绿洲。荒漠变粮田给红寺堡带来了勃勃生机,水、水渠、水浇地、道路构成了村落建设的基础。在自治区统一规划下,历经几年,先后建成40多座大型行政村,内含170多个自然村落。各村落排排民房座落有序,条条道理笔直通达,村里有渠有树,文化、医疗、教育配套设施基本齐全,构成了一幅幅美丽而欣欣向荣的新农村画卷。红寺堡移民村落自上世纪末形成之后,经过几年的发展,村容村貌、乡村环境、移民的生活、生产条件又有了很大提升。山区移民来到新区,住上了新房,喝上了自来水,用上了电器,走上了平坦的道路。特别是弃掉了祖祖辈辈靠天吃饭的坡耕地,种上了旱涝保收的水浇地,收入有保障,发展有奔头,实现了他们梦寐以求的愿望。

三、劳务移民

宁夏的务工移民从改革开放以来不断发展壮大,分为四个阶段。

(一)起步阶段(1980年—1990年)。1978年的联产承包责任制,一方面焕发了农民种田的积极性和高涨热情,在大大地解放农业生产力的同时也催生了大量的农村富余劳动力。另一方面,资源配置的基本单位由生产队转向为家庭,取消了过去强加在农民身上的不准离开土地的行政性限制,农民有了支配自己劳动的权利。然而,在改革开放后的几年内,城市的大门并没有全部敞开,各种阻碍农村劳动力向外转移的制度尚未消除,其流动主要是向农村非农产业转移,既在乡镇企业中以“离土不离乡”的方式就业。随着经济的不断发展,工业部门产生了大量的用工需求。城市是强烈的用工需求,农村是大量的富余劳动力,城市的大门才慢慢打开。在80年代中后期的几年时间里,演绎了“允许流动”到“控制盲目流动”再到“规范流动”三个发展过程。这一时期,由于缺乏政府政策的引导,劳动力转移基本上是自发行为,带有较强的盲目性。

(二)发展阶段(1991年—1999年)。20世纪90年代,国家采取一系列措施,适当放宽对流动人口的政策限制,为农村劳动力向城镇流动创造了制度环境。同时,为引导农村劳动力有序流动,国家和各省(区)政府都相继制定了相应的法律政策,农村劳动力转移就业开始步入有序发展阶段。与之相对应,各地政府和有关部门也注重加强对农村劳动力资源开发力度。这一阶段,宁夏劳动力转移已成为农村脱贫致富的主要途径而受到各级人民政府的重视。随着劳动力市场的健全完善,劳务市场和职业介绍培训中心相继建立,各级政府把鼓励劳动力转移纳入到农村脱贫致富的项目之中,农村富余劳动力转移步伐加快,转移的富余劳动力占农村劳动力比重明显加大。与此同时,由于外出务工人员在外积累了资金,学到了技术,掌握了一定的管理经验,其中有不少务工者回乡创业,初步形成了大多数人外出务工和少数人反乡创业的双向流动,使劳务经济的范围和空间迅速扩大。

(三)成熟阶段(2000年—2003年)。农村劳动力在城乡和区域间的大规模流动,已成为经济社会生活中最令人瞩目的现象,同时也引起了党和国家领导人的高度关注。2003年1月5日,国务院办公厅下发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》,要求对农民工“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务。”同年7月8日,国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议,专题研究部署农民增收问题,要求把确保农民增收的几项工作落到实处。尤其是要做好农民外出务工的组织和信息指导、技能培训等服务工作,简化手续,降低收费。进一步清除对农民进城务工不合理的限制和歧视性做法,督促用工单位及时足额兑现农民工工资。2003年8月,胡锦涛总书记在全国再就业工作座谈会上指出“要积极发展劳务派遣和其他类型的就业服务组织,指导分散单个的下岗失业人员组织起来,为他们实现再就业提供组织依托和帮助。”党和国家领导人对发展劳务经济的高度重视和一系列政策性文件,对地方劳务经济的发展提供政策依据。这一阶段,宁夏回族自治区党委和政府大张旗鼓地宣传、鼓励、组织农村劳动力向外输出转移。

由于务工人员在外得到了比农村种地更高的收益,政府看到了劳务输出的巨大潜力和作用,从2000年起,宁夏农村劳动力转移真正进入了以行政手段推动和组织实施的阶段。2003年初,宁夏回族自治区党委和政府从发展劳务经济的角度出发,召开了第一次固原工作会议,肯定了固原市委提出的“劳务输出产业化”的思路,并把劳务产业确定为固原市经济发展的四大支柱产业之一。为适应新形势发展的需要,大力组织引导农村富余劳动力外出就业,自治区人民政府又作出了《关于进一步加强劳务输出工作的决定》[宁政发(2003)68号]的决定。决定从指导思想、目标任务、工作措施、扶持力度和权益保障等方面提出了具体操作方案。同年,宁夏劳务输出大市,固原市委市人民政府也作出《关于加强劳务输出工作的实施意见》[固市党发(2003)21号],就加强全市劳务经济向规模化、组织化、产业化方向发展提出了具体要求。这一阶段,借助各项政策方针,不断加大工作力度,使劳务输出规模不断增大,劳务收入逐年增长,劳务带动效应的范围不断扩大,尤其是2003年以来,劳务经济发展势头强劲,成为支撑宁夏农村经济发展的重要支柱和增长农村经济发展的推动力。

(四)稳定增长阶段(2004年以后)。从全国来看,国家实行公平开放的农村劳动力流动政策,逐步取消了各种不合理限制,改善了农民工在城市务工的环境。从宁夏政策体系上来看,宁夏回族自治区制定出台了多个专门针对劳务输出工作的一系列文件,在指导思想、目标任务、工作措施、优化发展环境、加强劳务产业工作的领导、基地建设以及资金投入和权益保障等方面作出了明确的、具体的、操作性较强的政策规定。从组织体系上看,成立了自治区党委、政府分管领导为组长、有关部门参加的发展劳务产业领导小组,下设办公室,负责指定劳务产业发展规划,市、县(区)、乡(镇)也成立了相应的机构。从服务体系上看,为积极协调与外省区的劳务交流和协作,帮助外出务工人员解决遇到的困难和问题,在自治区党委和政府的明确要求下全区各级部门都发挥各自职能,为劳务输出工作提供优质服务,努力营造良好的发展环境与氛围。

通过各级政府和政府各部门在具体工作中构建的组织领导、政策措施和管理目标等体系的强力推动。2004年以来,宁夏劳务移民逐年增长并已稳定在70万左右。大量务工移民在改变自身生活状况的同时也减缓了政府易地扶贫移民的压力和减轻了移出区人口对生态环境的压力。

四、自发移民

(一)宁夏自发移民的基本情况

伴随着自治区政府有组织的搬迁,一些生存条件极度恶劣地区的群众离开原居住地,来到适宜人类居住的地区安家落户开展经营、发展生产、外出务工,从而达到解决温饱的目的。表现为两个方面:一是受环境吸引,在原吊庄移民区、扶贫扬黄灌溉工程移民区、生态移民区,或购置土地从事农业生产,或开商店从事商品经营,或从事产品加工、房屋装潢、跑运输及外出务工等等。二是通过投亲靠友等方式,自发到国营农场、郊区和城乡结合部的农村承包耕地或进行荒地开发,就近购置了住房或建起了住房,逐步形成比较典型的“大杂居、小聚居”自发移民群体。宁夏的自发移民移出区来自全区各地,主要来自宁夏中南部地区,移入区以银川市西夏区最为集中,也最为突出,其中西马银是银川市最为集中、最为典型、也最具代表性的自发移民区。据初步统计,截至目前,西夏区的镇北堡镇、兴泾镇和贺兰山西路办事处、朔方路办事处、宁华路办事处等辖区的自发移民总人数为27151人,占西夏区(2010年第六次人口普查结果,西夏区总人口为329310人)总人口的8.24%。通过多年的发展,这些自发移民区已初步建成小学、医院、农贸市场及小型企业,就近解决了子女上学的问题,生活水平逐年提高,收入相对比较稳定。