冠县财政局 赵凤红
随着经济社会的发展，行政事业国有资产管理工作越来越重要。近年来，国家逐步理顺行政事业国有资产管理体制，我县也相继修改出台国有资产管理办法，采取“房产证、土地使用证、机动车辆登记证”三证集中财政专人保管，规范资产处置程序，国有资产管理与目标管理、离任审计相结合，开展国有资产专项检查等手段，行政事业单位资产管理工作取得了很大进展。但是，由于诸多方面原因，我县行政事业单位国有资产管理工作仍面临不少矛盾和问题，其中国有资产收益管理就是一个相当薄弱的环节，这也是资产管理工作必须高度重视、应该大力强化的一个重要方面。为此，我们利用2008年、2009年、2010年三个年度国有资产专项检查之机，对行政事业单位利用国有资产进行出租、出借、对外投资等资产有偿使用情况和资产处置情况，以及形成的国有资产收益上缴和使用情况进行了调查摸底。现就冠县调查情况展开分析并提出改进建议。
一、冠县行政事业单位国有资产收益管理的现状
截至2009年12月31日，冠县行政事业单位资产总额达到12.7亿元，负债总额3.29亿元，国有资产总量上升到9.37亿元（比上年增长13%，比2003年增长1倍），固定资产总额8.54亿元（比去年增长12.3%），本年固定资产增加1.14亿元（大多没有经过财政部门批准），本年固定资产减少1240万元（经财政部门批准减少占95.5%），年度国有资产收益达到553万元（上缴财政专户，实行“收支两条线”管理的占21%，其中资产处置收入占15%）。冠县行政事业单位国有资产总量呈稳步上升趋势，而且近几年每年增长幅度都在10%以上，比2003年首次全国资产清查时的国有资产总量翻倍增长；从固定资产年度增减是否经过审批和国有资产收益指标看，冠县充分利用产权交易平台，采取拍卖等方式市场化运作模式进行资产处置管理效果凸显，而资产购置和使用环节监管不力。
（一）冠县在资产处置和收入收缴方面成效显著
2007年冠县根据财政部令第35号、第36号出台的《冠县行政事业单位国有资产管理暂行办法》中第二十八条已明确规定：行政事业单位国有资产处置收入和国有资产有偿使用收入，属政府非税收入，属于国家所有，应当全额上缴财政国有资产收益专户，实行“收支两条线”管理。
经过近3年的实践，冠县基本完全收回单位的资产处置权，车辆及大批量资产一律通过国资局集中拍卖，处置收入扣除拍卖佣金、评估费等管理成本后全额上缴财政国有资产收益专户，纳入预算，实行“收支两条线”管理。资产处置收入2008年入库90万元，2009年入库108万元，2010年至今入库121万元，入库均达到85%以上。资产处置收入部分的国有资产收益收缴入库成效显著，这说明国资局通过集中拍卖进行市场化运作是成功的。
（二）冠县在国有资产有偿使用及其收入收缴管理方面收效甚微
以前，行政事业单位对外出租、出借、对外投资等取得的国有资产有偿使用收入，由预算外管理局单从资金管理的角度进行管理，而非税收入范围很广，预算外管理并不强化管理此收入，国有资产有偿使用收入有些往往混杂在行政事业费中。国有资产有偿使用收入收缴只是被动收缴并没有专门的征收机关管理促缴，导致上缴财政专户的资金量很低。2008年资产信息报表显示国有资产有偿使用收入623万元，上缴比率只达到41%；2009年资产信息报表显示国有资产有偿收入453万元（另外，广告收入漏报170万元），上缴比率只达到33%。
（三）全县行政事业国有资产收益没有完全纳入预算管理，单位之间不均衡
一方面估计冠县的年度国有资产收益至少能达到七百万元，只是资产处置收入纳入了预算管理，通过国资局确定返还额度预算科行文后返还，主要用于固定资产更新改造等；而国有资产有偿使用收入，没有纳入预算管理，大部分单位直接用于日常经费支出、发放津补贴，造成部门、单位之间“苦乐不均”。
另外，冠县行政事业单位利用国有资源，如公交线路、客运线路、道路广场冠名权等取得的国有资源有偿使用收入，本身也属于国有资产收益管理的范畴，目前由部门分散管理，完全没有纳入财政收入管理范畴。
二、冠县行政事业单位国有资产收益管理调查的基本情况及存在的主要问题
（一）基本情况
资产有偿使用收入管理。冠县涉及县直近30个单位存在国有资产租赁、承包、兴办经济实体、下属单位上缴管理费等有偿使用情况，所查9个乡镇政府中有8个存在土地、房产等资产出租、承包等情况。2007年度产生有偿使用收入647万元。其中，房产出租、出借收入346万元，土地租赁收入141万元，资源性国有资产收入（包括路灯广告）274万元，其他国有资产收益（包括下属单位上缴管理费、赞助费等）226万元。2008年度产生有偿使用收入736万元。其中，房产出租、出借收入151万元，土地租赁收入（主要是农林场圃）260万元，资源性国有资产收入230万元，其他国有资产收益95万元（下属单位上缴管理费）。此外，长期租赁，主要为临街门店，基本都于2007年前一次缴清，有偿使用收入总额708万元。
资产处置收入管理。2007年度上报报表资产处置收入68万元，查出擅自处置资产27万元，坐收坐支国有资产收益22万元。2008年度报表上报资产处置收入107万元，查出擅自处置资产并留用国有资产收益59万元。2009年度报表上报资产处置收入100万元，查出擅自处置资产并留用国有资产收益18万元。
（二）发现的主要问题
1.国有资产有偿使用普遍存在未经财政审批，坐收坐支国有资产收益现象严重，甚至有些单位租金、下属单位上缴管理费等未上缴财政专户，未实行“收支两条线”管理，如农林场圃、县社、商业局等，根本没有纳入财政收入管理范畴，完全脱离财政监督。
其中：
（1）临街门店长期租赁。有的是建设临街楼，租赁户一次性出资换取门市几十年使用权，有的有合同，有的无合同；有的用租金直接抵顶建设费用；有的将原闲置办公楼、下属破产企业厂房等租赁给个人用于经营，一次换取30～50年的租赁费用于单位日常开支；有的因小城镇建设开发土地，长期租赁给个人，租户一次出资换取土地几十年使用权，租金用于基础建设，等等。
（2）临街门市、广场等短期租赁。大多未签订合同，均是单位自行商定出租、出借价格，且价格差别较大，而且有的租金直接坐收坐支，用于日常发工资、津补贴、付费用。
（3）资产闲置、私自开发。有的个别单位办公场所搬迁新址后，原有办公场所未作任何处理，长期闲置未用，造成资源浪费；有的拿办公场所临街地段或土地与开发商进行房地产开发，楼房建成后，有的拿几十年的租赁费作为补偿，来换取房产所有权；有的直接把部分楼层无偿转让给开发商，其余楼层归本单位所有和使用。但不管是租赁费还是转让费，价格都比较低。
以上三项涉及资产长期租赁，使用期过长，而且无论长期还是短期租赁其租金均是单位自行商定，未经政府或资产管理部门批准，随着市场价格的波动，很容易造成国有资产流失的隐患。
（4）学生食堂、内部餐厅等由本单位职工或对外承包。有的是免费承包，有的是到期收回承包方已投资设备抵顶承包费，很容易形成坐收坐支国有资产收益现象。
（5）有限电视广告，由内部职工承包；路灯广告，由个人承包；均是单位自行商定承包费后签订合同。
（6）下属单位上缴管理费、利用职能收取的赞助费、单位培训费，涉及6个单位，有的未上缴财政专户，直接用于本单位弥补办公经费不足或用于单位建设。
（7）兴办经济实体。有的是免费占用单位厂房等，没有收取任何资产占用费。
（8）对外投资企业。所查乡镇中存在对外投资，投资方式为货币资产，大多为这些企业无偿付工厂占地地租，企业为乡镇返还税收。另外，市政工程处和马颊河林场对外投资1522万元用于参股，目前投资无收益。
2.个别单位存在擅自处置资产和坐收坐支、截留国有资产收益现象。
有的是用汽车抵顶欠款，有的是用汽车抵顶税金和饭费，实际已形成坐收坐支国有资产收益现象。有的是没有经过国资局集中拍卖而私自处理车辆，有的是土地被县土地收储中心收回而土地赔偿收入没有上缴财政，有的是擅自处置原敬老院土地和房屋，收入没有上缴财政，等等。
3.城市基础设施等国有资源没有台账，家底不清，对于衍生的无形资产，如公交线路、客车运行线路、道路广场冠名权等特许经营权，由建设、交通等多个部门、单位管理，形成的国有资产收益都在财政体制之外，无法实现“取之于源，用之于源”。
三、对策及建议
针对冠县目前国有资产使用状况和国有资产收益收缴情况，我们认为，要想深入贯彻《冠县行政事业单位国有资产管理办法》（冠政发〔2007〕77号），解决国有资产收益管理的被动局面，进而增加财政收入和可用财力，促进冠县国有资产管理再度突破必须尽快从以下方面着手：
（一）制定规范国有资产收益管理的实施细则并付诸实施
结合调查情况，出台了《冠县行政事业单位国有资产和资源有偿使用收入管理试行办法》，办法主要内容包括：一是明确财政资产管理机构为征收和返还机关；二是在“山东省非税收入征管系统”开设国有资产有偿使用收入专户；三是界定国有资产收益范畴，将农林场圃、下属单位管理费、国有资源收入纳入财政管理；四是明确征收和返还方式，对国有资产收益实行收支两条线管理；五是对出租、出借、处置资产，实行财政审批管理，明确由财政资产管理机构统一按“拍租、拍卖或招标”的路子进行公开市场化运作；六是明确国有资产收益收缴的监管责任。
（二）充分利用“山东省行政事业资产信息系统”平台，与预算管理相结合，实行综合预算，并实行国有资产收益定期调度促征制度
结合构建公共财政改革的需要，加强资产管理与预算管理、财务管理相结合，将国有资产有偿使用收入指标列入预算管理体系，实行综合预算。借用资产信息系统中有关经营性资产的各种指标，定期开展国有资产收益报表，督促单位全额入库，凡出现坐支、截留、隐瞒、挪用国有资产收益的除给予财政违法行为处罚外，财政部门相应扣减其年度经费预算，给予单位利益制约。
（三）部门联合检查，加大对国有资产收益管理的违纪处罚力度
国有资产管理涉及多个部门，只靠财政一家是很难管好的，我们建议：一是审计、监察、财政、房管、建设、国土等部门要切实搞好相互之间的协调配合，财政部门内部相关科室也要搞好信息互通和业务配合，深入学习国有资产管理相关政策，在各个环节搞好衔接，避免管理脱节和有令不行、有章不循的现象发生。尤其是在房屋建筑物、城市基础设施等大型国有资产购建、使用、处置等环节，针对规划设计、工程建设、竣工决算、房产土地登记管理、产权移交等各个环节，层层把关，从源头和细节上加强国有资产监督管理。否则，很容易造成无法登记国有资产、台账不健全的局面。二是定期联合对国有资产管理尤其是国有资产收益进行检查，对发现的各种违法、违纪及损害国有资产权益的问题，责令限期改正，并视情节轻重给予必要的经济处罚和党纪、政纪处分，触犯刑律的，移交司法机关处理。对不按规定履行有关报批手续的，依法追缴其有关资产及所得收益。同时，要通过媒体进行公开曝光，通报批评，确保做到依法治产，违纪必纠，维护国有资产的安全和完整，提高资产使用效率。
（四）将国有资产收益指标与目标考核相结合
考核单位负责人的工作绩效时，不要单纯将国有资产保值增值率作为考核指标，而应细化量化国有资产绩效管理指标，与时俱进，适时修改或增加考核指标，如现阶段，应当将国有资产收益上缴财政比率作为一个重要指标参与考评。