关于积极推进行政事业单位资产管理与预算管理相结合的有效途径和方式的调研
淄博市财政局 韦忠侠
2006年5月30日财政部颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）和《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号），明确规定了行政事业单位实行资产管理与预算管理相结合的管理原则，该原则的实施将对提高资产管理水平和部门预算的编制水平起到积极的促进作用。淄博市财政局淄财办〔2010〕11号《印发“关于推进财政科学化精细化管理的指导意见”的通知》中指出：“推进资产管理与预算管理编制有机结合。建立健全行政事业单位资产管理制度及资产管理标准体系，推进资产管理制度化、规范化。进一步完善资产管理与预算管理有机结合的工作机制和流程，在编制部门预算时充分考虑部门占有的资产及其收益情况。”根据这一要求，我们对如何进行资产管理与预算管理相结合的途径和方式进行了调研。
一、当前淄博市行政事业单位资产管理的主要特点及存在的主要问题
按照省厅的统一部署，淄博市积极推进行政事业资产管理信息化管理系统建设，截至5月30日，全市有5区1县和高新区全部建立了服务器，实行了网络化管理；全市有1205个单位实现了动态化资产管理，占81%。根据行政事业单位信息系统资产情况显示，截至2009年12月31日，全市行政事业单位国有资产总额达到141.61亿元。
从淄博市的行政事业单位资产状况看，具有以下几个特点：一是资产占有、使用较为分散，且分布不均；二是“财政—部门—单位”资产管理体系尚不稳固；三是行政事业资产大多公益性和经营性同时存在。
行政事业单位资产管理因体制因素或机制因素依然存在如下问题：一是账实不符的现象在个别单位依然存在。少数行政事业单位基础工作较为薄弱、长期不进行资产清查、家底不清的现象还不同程度存在。二是编制预算缺乏明确的资产配置标准。不同单位之间，资产配置水平差距较大。三是资产配置存在闲置和重复等问题，资产使用效益需进一步提高，资源整合、共享共用水平较低。四是行政事业单位没有建立有效的资产内部管理控制制度。部分部门和单位没有设立或明确专门机构、专职人员负责资产管理工作，职责分工不够明确，资产管理部门与财务管理部门不能密切配合。五是大型资产的管理缺位现象比较普遍，单位资产管理和财务管理管理不到位，存在资产流失风险。六是资产管理与资金管理割裂，两者不能有效结合起来，按照财政部的规定，单位的资金，包括现金和银行存款都是单位资产的重要组成部分。
二、推进资产管理与预算管理相结合的必然性
由于行政事业单位资产管理过程中以及预算编制中存在急需改进的问题，按照财政部令第35号、第36号的精神，特别是根据省厅及市局精细化管理的实施办法，以及省厅转方式、调结构的精神，要求我们尽快开展资产管理与预算管理相结合的工作。
（一）推进资产管理与预算管理相结合的必要性
首先，资产管理和预算管理两者互为前提和基础。一方面，财政预算是行政事业资产形成的主渠道，行政事业单位国有资产的日常维持运转和价值补偿主要依靠预算安排来实现。预算安排是否合理，决定着行政事业资产配置的公平与否以及行政事业单位资源的利用效率。另一方面，资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理水平直接影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能结合行政事业单位履行职能的需要，科学编制和核定行政事业单位有关资产的各项预算。所以，资产管理和预算管理关系的实质就是资产存量管理和增量管理的关系，即以存量制约增量，以增量激活存量，并通过资产购置和资产调剂两种手段，达到提升行政事业资产的管理水平和促使部门预算编制更加科学的根本目标。
其次，资产管理的过程与预算编制、执行和决算的过程相互对应，具有统一性。在预算编制阶段，资产管理部门通过分析资产存量并提出资产配置审核意见，为预算部门编制预算草案提供准确可靠的信息；预算通过审批后，预算部门将正式预算的资产预算信息反馈给资产管理部门，为实施资产预算跟踪管理提供依据。在预算执行和调整阶段，预算执行部门在履行采购、资金拨付等手续后形成的资产信息，动态地传递给资产管理部门；同时，资产管理部门及时跟踪资产预算执行结果，输出资产增减变化的数据，为预算执行和资产调剂提供参考。在预算的报告分析阶段，资产管理部门全面总结分析资产的动态管理情况，形成期末资产报告，与决算报告相互印证。
最后，实行资产管理与预算管理相结合也是当前资产管理的需要。目前，各单位资产占有量差别较大，人均资产也参差不齐，导致占有资产量多的单位就会有较多资产收益的不公平现象，同时各个单位资产只进不出，好多资产已经到报废的标准不申请报废，账面资产不实等。这些问题的存在都迫切需要实行资产管理与预算管理的紧密结合。
（二）推进资产管理与预算管理相结合的可行性
一是国家政策提供了政策依据。财政部颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）和《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号），明确规定了行政事业单位实行资产管理与预算管理相结合的管理原则，积极推行实物定额制度，促进资产共享和整合，实行资产管理与预算管理的紧密统一。
二是省厅和市局都出台了推进财政科学化精细化管理的指导意见，对资产管理和预算管理相结合提出了明确要求。
三是2010年淄博市建立了资产管理信息系统，清晰、动态的资产数据为细化预算编制提供了基础，有助于贯彻以存量统筹安排增量，以增量制约存量，提高预算管理的效率，解决资产预算安排与现有存量脱节的问题。
三、外省市和部分区县对资产管理与预算管理相结合的途径和方式
目前，国内广东省、新疆、内蒙古等地以及淄博市张店区在资产管理与预算管理相结合的工作方面进行了积极的探索。为了更好地做好资产管理与预算管理相结合的工作，对省内外的做法进行以下分析。
（一）广东省的做法
广东省2005年下发了《关于推进行政事业单位预算管理与资产管理相结合有关问题的通知》，明确了两者结合的总体方案和政策措施。2006年，结合省级部门预算编制工作，以房屋建筑物、机动车辆和单项价值20万元以上的大型设备为突破口，开始探索资产配置预算工作。2007年，印发了《关于贯彻落实省领导指示精神进一步推进行政事业单位资产管理工作的通知》，要求各级财政部门充分认识行政事业单位资产配置预算工作的重要性，树立以预算编审为龙头，加强行政事业资产管理的理念。从建立和完善资产管理制度和资产管理数据库入手，不断探索资产配置预算编制和管理模式，把资产管理有机融入预算编审、执行、决算三个环节中，进一步深化部门预算改革。2008年，增设了资产经营收入情况表，完善了行政事业单位资产收益预算制度。2009年，起草了《广东省省直行政事业单位常用公用设施配置标准》，作为编制部门资产增量预算的依据。
（二）内蒙古的做法
2007年，内蒙古自治区在组织全区资产清查的同时，着重研究建立资产管理的制度体系、资产管理的运行机制和资产管理的信息系统。同年10月自治区政府办公厅印发了《内蒙古自治区本级行政事业单位国有资产管理暂行办法》，明确了财政部门管理行政事业单位资产购置、使用、处置等审批事项的职能，理顺了资产管理体制，为构建资产管理与预算管理相结合的运行机制提供了制度保障；同时，“行政事业单位资产管理基础数据库”在自治区本级1400多户行政事业单位全部上线，将资产清查的存量数据全部导入数据库，并将2007年资产存量增减补录到数据库，基本形成了可实时监控的资产存量动态数据库，为构建资产管理与预算管理相结合的运行机制奠定了基础。内蒙古自治区本级在编制2008年和2009年部门预算时，增加了“资产增量计划表”，按照部门预算“两上两下”的编审程序，审批资产增量计划。经过两年的探索与实践，初步建立了资产管理与预算管理相结合的运行机制。一是在资产购置环节，对资产增量计划的审批，根据《内蒙古财政厅资产管理业务规程》的规定，在编制部门预算时，由部门预算业务管理处接收部门预算，会签资产处；资产处根据资产存量情况和有关资产配置标准及要求，审核资产增量计划，提出配置意见。在年度预算执行中，单位用追加预算等资金购置资产时，资产购置申请经主管部门同意后，报财政厅资产处审核，会签部门预算业务管理处。二是在资产使用和处置环节，对单位出租、对外投资及按照规定权限处置资产的审批，由单位申请，经主管部门同意后，报财政厅资产处审核，会签部门预算业务管理处。资产有偿使用收入和处置收入由财政厅资产处按照政府非税收入收缴的有关规定直接收缴或委托单位自行上缴。资产收入的使用审批，由单位提出申请经主管部门同意后，报财政厅资产处审核资金可用额度，会签部门预算业务管理处。
（三）张店区的做法
张店区财政局根据财政部两个令的规定，积极探索资产管理与预算管理结合，作出了有益的尝试。在与部门预算相结合上主要体现以下几个方面：一是由单位提报资产购置预算。于年终将下一年度的拟购置资产的品种、规格、型号等报财政职能科室，职能科室根据财力情况对是否列入预算提出初步审核意见。二是综合平衡，在编制部门预算时，由局领导、职能科室、资产科按照资产科提供的单位资产存量情况，按照先调剂、后租借、再购置的顺序研究批复。三是规范购置程序。根据财政部门批复的部门预算，结合工作进度，提报行政事业单位资产配置项目审批表，按照单位提报—职能科室审核—资产科复核—局领导审批—政府采购的程序办理。四是建立资产购置台账。及时反映部门预算资产购置的执行情况，并为年度资产统计和产权登记提供基础数据，掌握增量资产的情况。
综上所述，省内外有关财政部门开展资产管理与预算管理相结合的途径和方式主要有三条：一是制定资产配置标准；二是在预算编制过程中，实行资产配置与预算编审同步进行，且有机结合；三是在资产购置预算执行时，增加财政资产管理部门的审核把关工作。
四、推进资产管理与预算管理相结合的考虑
推进资产管理与预算管理相结合是一项全新的课题和实践，我们认为需要做好以下几个方面的工作：（1）核实存量，动态监控，为做好资产管理与预算管理相结合打下基础。资产管理的基础性工作做不好就谈不上资产管理与预算管理的有机结合。基础性工作包括事业资产管理的制度建设，具体到每个部门、每个单位，一定要有健全的资产管理内部制度，要有通畅合理的内部机制和工作流程，明确的资产管理责任制度，严格的资产清查盘点制度和资产管理账卡制度，等等。（2）掌握资产管理与预算管理的有机联系，把握其规律性。不同行业的行政事业单位都有自身的特点，也都有其共性的规律。资产管理与预算管理相结合涉及如何核定预算，要用资产说话。资产在核定预算中发挥什么样的作用，发挥多大程度的作用，它的准确性如何，操作性如何，这要有一套非常严密的设计。（3）在资产管理与预算管理的结合上，应该以点带面，先易后难，稳步推进。譬如，可以先做一些资产如房屋建筑物、机动车辆、办公设备等常用较大价值的，待做好后再逐步推开。先选择一些基础条件比较好的单位进行试点，待实施没有问题后再全面推开，即分级分批实施。（4）加强资产预算批复与部门预算批复的一致性。目前，资产预算批复与部门预算批复的结合主要有两种实现方式，一种是在部门预算编制前行政事业单位先申报资产购置计划，由审批部门审批后，在报送部门预算时将资产购置计划的批复数列入部门预算并附送批复文件作为部门预算审批的依据；另一种是在报送部门预算时行政事业单位同时报送资产购置预算，审批单位资产管理人员和预算管理人员共同对资产购置进行审批。但无论采用哪种方式，均应保证资产预算批复与部门预算批复的一致性，否则就会使资产预算与部门预算不能有机结合。
五、推进资产管理与预算管理相结合的途径及方式的建议
市财政局淄财办〔2010〕11号《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见的通知》中明确指出：“进一步完善资产管理与预算管理相结合的工作机制和流程，加强新增资产配置专项审核工作，扩大新增资产配置审核范围，做到未经审核则不安排相关经费预算。加强资产处置收入、有偿使用等资产收益管理，实现资产配置管理与处置管理的有效衔接。推进行政事业资产管理信息化建设，建立完善资产管理信息化系统，为提高资产管理、预算管理科学化精细化水平提供技术支撑。”根据上述要求，提出实现资产管理与预算管理相结合的如下途径和方式：
1.尽快制定资产配置标准。没有合理的配置标准，资产管理就无法与预算管理相结合，因此，建议由财政资产管理部门牵头尽快制定资产或实物配置的标准，促进预算编制的规范化和标准化。
2.加强对资产管理与预算管理相结合的宣传力度。充分利用现有媒体积极开展宣传工作，使行政事业单位的领导和财务人员逐步树立起资产管理与预算管理相结合的意识，树立起公平配置、追求效率、减少浪费的科学管理思想，强化责任风险意识和依法理财的观念，为资产管理与预算管理相结合营造一个良好的氛围。
3.在预算编制过程中，实行资产配置与预算编审同步进行，且有机结合；建议在预算编制前由单位报送预算年度的资产配置计划，由财政资产管理部门进行审核，按照资产管理信息系统提供的单位资产存量情况，按照先调剂、后购置的顺序提出配置意见，在部门预算之前批复资产配置计划，并作为预算编制的依据。部门和单位凭此配置计划编制预算年度的资产配置项目预算，未纳入国资办批复计划的资产配置不得编入部门预算和政府采购。
4.在预算执行中，增加财政资产管理部门对部门单位资产配置的计划审核环节，由财政资产管理部门对单位申报的资产配置计划首先进行审核，不经财政资产管理部门审核，不纳入预算执行计划和政府采购。
5.加强资产处置收入、有偿使用等资产收益管理，实现资产配置管理与处置管理的有效衔接。对资产有偿使用收益和资产处置收益根据省厅和市财政局“转方式、调结构，促进财源建设的意见”，直接上缴国库。
6.进一步加强资产管理信息化建设，提高资产管理水平。建立起一个上下级单位之间资产管理的信息交流平台，以全面、及时地掌握全市国有资产信息，实现从入口、使用到出口等各个环节的动态管理，从而提高行政事业资产管理水平。