泰安市东平县财政局 王文忠 徐敬东
行政事业单位所占用的资产是各级政权建设和国家机器正常运转的物质基础，也是行政机关履行职责和促进事业发展的重要保障。行政事业资产作为非经营性国有资产的主体和财政支出的物化形式，其配置、使用和管理状况，不仅关系到财政预算的分配和平衡，而且关系到部门单位的运转和社会稳定。管好用好行政事业单位资产，对于稳定政权基础，公平财政分配，维护财经秩序，提高行政资源和政府财力的使用效益都具有重要的意义。近年来，随着我国经济体制、财政体制改革的逐步深化与完善，特别是国有企业“抓大放小”战略和在公共财政理论指导下的部门预算、国库集中收付、政府采购、“收支两条线”等多项改革的实施，对行政事业单位国有资产管理提出了新的、更高的要求。面对新形势、新阶段和新任务，加强行政事业单位国有资产管理显得尤为重要。
一、东平县目前行政事业单位资产的现状
截止到2009年底，全县行政事业单位资产总额15.27亿元。其中，行政资产总额2.74亿元，事业资产总额12.53亿元。近年来，在县委、县政府的正确领导下，在各部门的重视支持下，全县行政事业单位资产使用和管理的总体情况是好的。部分单位结合财政四项改革和财务管理，设有专门的资产管理机构和人员，制定了相应的管理制度和办法，认真开展了资产清查、资产与产权登记、资产核算、资产统计等基础性工作。
二、当前东平县行政事业单位在资产管理中存在的主要问题
随着市场经济改革的深入、政府职能的转变和单位自主权的扩大，加上行政事业资产管理体制改革和法规建设相对滞后，行政事业单位资产管理已不适应形势发展的需要，日益暴露出一些漏洞和问题。当前行政事业单位资产的使用及管理方面主要存在家底不清、核算不实、盲目购置、随意处置、产权不清、权责不明，以及资产占用苦乐不均、“非转经”行为不规范、占用费征收困难、国有资产低评、少评、漏评等现象，造成一部分国有资产流失等问题。由此可见，强化行政事业单位资产管理力度，已刻不容缓。
（一）从资产的形成到资产的管理、处置都缺乏应有的监督机制
行政事业单位资金来源主要依靠国家拨款，但对拨款的使用，以及用拨款购置的资产管理缺乏有效的监督和考核，同时使用单位对拨款没有承担相应的责任，在资产管理中现出了很多问题。主要表现在：一是对已形成的实物资产的管理，缺乏严密的监管措施。我们过去往往“重货币形态管理，轻实物资产管理”，在确定购买或建造资产时，只重视对资金的分配和追加，对货币资金转化为实物形态后效果如何，缺少严密的管理措施和监督手段。二是重资产购置，轻资产管理。一方面在不断花钱购置资产；另一方面又存在资产闲置、浪费。三是重增量资产的扩张，轻存量资产的管理。四是在购建资产过程中比较注意投资程序的完善，资产购建后，特别是货币资金转化为固定资产后，却忽视现有资产的日常管理。正是这一现状，造成许多单位对申请资金十分重视，争取财政多拨款，在不断增加资产存量的同时，又将一部分资产出租获取租金收入，或将非经营性资产转为经营性资产，牟取经营收入。
（二）财务制度不健全，形成了账外资产
一些行政事业单位财务制度不健全，有的只设“固定资产总账”，没有“固定资产明细账”，账实是否相符无法相互核对，有的采用流水记账法，新增资产在购置时通过“经费支出”或“专项支出”走账，没有相应增加固定资产，将事实形成的固定资产不入账或不及时入账，形成账外资产，造成账实不符，有的多头争取资金，多头购置资产，造成资产闲置，加之不重视对单位资产进行全面、彻底清查，造成单位资产家底不清。
（三）资源配置不合理，且作用效率低下
资源的优化配置体现在两个方面：一方面是对存量的优化，各种资产的结构合理；另一方面还包括动态的优化、增量资产优化和各种资源能够流动达到优化配置。由于体制的原因，目前行政事业单位资产的产权分散在各个单位，各单位对所占用的资产具有自行处置权，其结果是对闲置或暂不使用的资产，在同一系统内以主管部门的行政权代替产权，存在随意调拨下属单位资产的现象。但不同主管部门所属的单位之间实行资产余缺调剂却很困难，导致社会化利用程度低。一些单位在已存在资产浪费的情况下，还要超标准、超需求购置资产，致使资产难以优化配置，不能充分发挥其应有的作用。
（四）国有资产流失严重，从非经营性国有资产流向经营性国有资产
由于非经营性国有资产缺乏相应的约束和监督机制，各个单位都有对其使用的一部分资产具有相应的处置权，这就会导致各个单位为了自身利益，常常将非经营性资产转化为经营性资产，经营中的亏损及各种漏洞层出不穷，造成国有资产流失。多年来，行政事业单位在创办第三产业过程中，未经国有资产管理部门批准，不严格按照国家有关规定办理资产产权变更手续，擅自将非经营性资产不经评估就转为经营性资产，无偿占有国有资产进行创收。这在一定程度上缓解了一些部门行政事业经费的不足，但是在单位创收的活动中，有相当部分经营收入却是用于了发奖金、搞福利等消费性支出，其中隐瞒收入、私设“小金库”的现象更是司空见惯。而且，行政事业单位资产被创收单位无偿占用，核算中不提折旧，经营中出现严重亏损无法维持，资产就被出售、变卖，造成国有资产流失。
三、需要采取的对策
行政事业单位国有资产管理工作牵涉面广，政策性强，情况复杂。针对行政事业单位国有资产管理中存在的问题，应该通过市场化的手段，引入竞争机制，进一步深化改革，健全制度加以解决。
（一）成立资产管理公司，统一企业化运作
这样可以建立有效的约束监督机制。建立行政事业单位资产管理公司，可以通过一种市场化手段，提高资金运行的效率，并且增加了操作透明度。一旦行政事业单位不得自行处置固定资产，如需要处置更新的，由资产管理公司统一评估后才能处置更新。这样可以增加对行政事业单位资产的监督和管理。
（二）建立国有资产管理新体制
建立起所有权与使用权相分离的管理体制是行政事业性资产管理改革的关键，即国家统一所有，政府分级监管，专设国有资产管理部门统一管理，单位依法使用。把过去由单位、部门分散管理的行政事业性资产改革为政府委托国有资产管理部门统一管理、统一调配、统一运营，建立起一个新型的产权集中管理体制。按照这一管理体制的要求，行政事业单位国有资产各项所有权只能集中到国有资产管理部门行使，即将部门、单位占有使用的行政事业性资产产权收至国资局，集中统一并变更至国资局名下，由国资局对行政事业性资产实施综合管理，规范资产处置行为。明确规定行政事业单位不得自行处置固定资产，对已失去使用价值，需要报废处理的，由资产管理部门统一申请报废。资产处置所得收益或残值收入，不应返还原单位，暂存资产管理部门国有资产保值增值账户，年终统一上缴同级财政，编入同级财政国有资产管理收支预算。对行政事业单位擅自处理固定资产的，应没收其全部变现收入，造成国有资产流失的，应追究直接责任人的责任。
（三）建立严格的资产责任追究制度
资产管理与财务管理紧密结合，是改变行政事业单位资产管理现状的需要，因为两者的脱节是造成账外资产的主要原因，而账外资产的存在是资产流失的最大隐患。因此，国资部门应掌握财政分配的货币资金具体投向以及所形成的资产数量，特别是机构改革中撤并的行政事业单位资产，国有资产管理部门和相关部门应集中调整、合理配置，造成资产流失的，应追究当事人的责任。同时，严格加强对非经营性资产转经营性资产的监督管理，坚持有偿使用的原则，健全资产价值补偿制度，规范经营性资产运作。非经营性资产转经营性资产，必须履行审批手续，进行资产评估，以评估后确定的资产价值入账，按经营性资产和非经营性资产分别设置账目及明细账，明确产权关系，参照企业财务管理制度规定单独核算，防止经营性资产的流失。
（四）强化管理机构和队伍建设
事实上，随着改革的深入，国有资产正迅速从各种企业退出，相比较之下，行政事业单位的国有资产比重明显上升。因此，行政事业单位国有资产管理工作已成为我国政治、经济生活的重要组成部分，日益得到各级党政部门的高度重视，其地位和作用愈加明显和突出。加强行政事业单位的国有资产管理，维护资产的安全和完整，提高资产的使用效率，对保障国家行政事业单位履行职责和促进各项事业健康发展都将发挥巨大作用。全国各地近年来普遍重视此项工作，通过建章立制，要求各行政事业单位切实重视，尽快建立起专门的管理机构，明确管理职责，并配备专职或兼职人员，认真进行培训，提高业务水平，通过机构和队伍建设，让管理工作逐步走向制度化、经常化、规范化，从而有效杜绝资产浪费流失现象，遏制腐败现象的发生，使国有资产的配置日益走上合理化的轨道。但是建立起机构，配备了人员仅是工作的第一步，如何真正有效地开展工作，尚是任重道远。
（五）规范工作环节
近年来，随着改革的深入，全国各地行政事业单位普遍重视国有资产管理的建章立制工作，在工作的全过程逐步建立起一整套法律法规和日常管理制度。值得高兴的是，大多重视违法违章责任追究制度已经建立。概括起来，这些规章制度的内容大致分三个层面：一是把好资产入口关。（1）推行政府机关办公配置标准化。根据各单位的情况及工作需要，确定各单位办公设施配置标准，对现有配置超过标准的进行调剂使用。对超标准购置的，一律不进行审批和拨款，防止各单位相互攀比，盲目购置，造成单位之间苦乐不均的现象。（2）积极推进资产购置年度预算制度。（3）行政事业单位一切资产购置都要纳入政府采购计划，进行集中采购，提高财政资金的使用效益，防止不法行为的发生。二是规范资产出口关。行政事业单位处置资产，应按照规范的资产处置程序进行。（1）要履行资产处置申报审批手续，凡是资产报损、报废、出售、转让等，必须进行申报批准。（2）资产处置必须实行公开拍卖制度。（3）行政事业单位资产处置收入、变卖收入，均属政府财政性资金，上缴财政专户存储，建立行政事业单位资产购置、更新基金。三是建立资产流动机制，合理有效地使用国有资产。（1）建立行政事业单位闲置资产档案库和资产调剂使用制度。（2）抓好非经营性资产转为经营性资产管理工作。对“非转经”取得的收入，必须纳入单位财务统一核算和管理，再由财政部门统一纳入单位综合预算管理，防止收益流入“小金库”，造成国有资产流失。
（六）分门别类施策
我国的行政事业单位按不同的拨款数额基本可分为三种：行政机关和全额拨款事业单位、差额拨款事业单位、自收自支事业单位。这三种单位资产服务的对象，创造的社会效益和经济效益是明显不同的。为此，我们应本着一切从实际出发的指导思想，积极探索，因地制宜地采用不同的管理手段分门别类加以管理。对行政机关和全额拨款事业单位的资产，要加强对各项资产管理制度的监督，按核定的编制和规定的配置标准，实行综合定额管理，督促建立健全固定资产登记卡和台账动态管理制度，落实具体管理人，每年清查盘点，对资产购进、建设工程验收、物品保管使用、与外单位调剂、报废损失等各个环节加以控制。对差额拨款事业单位，把工作的重点放在监督其非经营性资产参与经营的行为，规范非经营性资产转经营性资产的核算行为，严肃审批手续，重点考核转经营性资产的保值增值情况，并创造条件让其向自收自支单位过渡，以减少财政支出。对自收自支事业单位，政府应出台转制优惠条件，让其面向市场，更多地通过市场手段充分发挥用人机制、分配机制、工资构成等激励作用，不断转变职工吃“大锅饭”思想，不断调动职工参与改革的积极性，为自收自支事业单位向自主经营、自负盈亏的企业化管理过渡创造条件。需要指出的是，目前有的地区由于政府财力有限，不恰当地将部分财政差额补助单位纳入财务管理“四统一”，造成这些面向市场经营的单位不能多劳多得，优劳优酬，也无节约资产成本、杜绝浪费的思想，已明显挫伤了单位干部职工的工作积极性，这种无视实际情况的“一刀切”管理手段应尽快予以纠正。
（七）建立科学的监督体系
一是充分发挥会计师事务所等社会中介机构对行政事业单位资产的监督作用，增加资产管理的透明度，改变中介机构只对企业会计年报进行审计的误区。二是行政事业单位主管部门要掌握下属单位资产使用情况，在资金分配时，避免一方面出现资产闲置浪费；另一方面又为追求现代化、高档化盲目购置资产，形成行政经费不断攀升的恶性循环，同时缓解财政资金分配压力。三是国有资产管理部门在产权登记、年检时，应加强对行政事业单位产权变动情况的审查，特别要加强对非经营性资产转经营性资产的监督管理。四是充分发挥审计机关对国有资产的监督职能，不断加强对行政事业单位预算内支出和预算外支出所形成资产的审计。五是加强外部审计监督。审计监督是国家审计机关应对各行政事业单位进行定期审计，在审计中要全面核实单位资产的真实性以及资产的保值增值情况，在审计报告中明确反映，以作为政府处理或提拔任用领导干部的重要依据。