山东省地震局 山鸣 王希波
一、引言
随着经济社会的发展，行政事业国有资产管理工作越来越重要。近年来，国家逐步理顺了行政事业国有资产管理体制，行政事业单位资产管理工作取得了很大进展。但是，由于多方面原因，行政事业国有资产管理工作还面临不少矛盾和问题。比如，行政事业单位仍普遍存在着“重钱轻物”、“重建轻管”等思想，国有资产管理中重购轻管、重复购置、闲置浪费和资产流失的状况并未得到根本解决，加上缺乏一系列的管理机制，导致了资产优化配置功能的失效。这些问题的存在严重影响了各项事业健康发展。行政事业单位国有资产的管理，不能再局限于资产存量的静态管理，而是应该将资产管理与预算管理结合起来，形成资产管理与预算管理有效结合的机制，实现以存量制约增量，以增量调整存量的管理目标。
党的十七大报告强调要“深化预算制度改革，强化预算管理和监督，完善各类国有资产管理体制和制度”。对于预算管理与资产管理的结合，财政部在2006年颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》中就有明确的规定，行政事业单位国有资产管理活动，应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则，推行实物费用定额制度，促进资产整合与共享共用，实现资产管理和预算管理的紧密统一；应当坚持所有权和使用权相分离的原则；应当坚持资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。
二、行政事业国有资产管理与预算管理的关系
预算管理是资产管理的前提，资产管理是预算管理的延伸。一方面，行政事业单位国有资产主要是由财政预算资金形成的。财政预算资金安排的科学性、规范性，直接决定了资产配置的合理性与公平性。预算管理通过资产增量来调控资产存量是资产管理的有效手段，只有将资产管理与预算管理紧密结合起来，才能真正做好资产管理工作。另一方面，资产管理也是预算管理的基础，有效开展资产管理，及时提供准确、完整的资产统计报告、资产清查数据资料等，可以为部门预算的编制、资产的配置提供参考依据，增强预算编制的科学性。因此，资产管理与预算管理关系的实质就是资产存量管理和增量管理的关系，即以存量制约增量，以增量激活存量，并通过资产购置和资产调剂两种手段，达到提升行政事业单位资产管理水平和财政预算管理水平的目的。
三、行政事业国有资产管理的现状分析
长期以来，由于行政事业单位国有资产管理监督机制不健全，以及受计划经济时代管理模式的影响，行政事业单位国有资产管理存在诸多问题，不仅使国有资产使用效率低下，加大了政府运行成本，而且给国有资产的安全造成了极大的隐患。虽然很多行政事业单位已经实现资产管理和预算管理相结合，但大多数只是流于表面形式，预算管理更多的还是作为一种简单的统计手段。现将主要问题分析如下：
（一）资产配置标准缺失，购置缺乏有效的论证机制
每个行政事业单位都应该确定一个与其提供公共产品和服务相适应的资产配置标准，为预算安排提供依据。如人均办公用房及基本办公设备的配备、不同技术和职级科研人员的专用和通用设备的配置，都应该有一个标准。实际上，由于缺乏合理的、有约束力的资产配置标准以及资产购建资金来源的多样性，造成预算安排缺乏硬约束，进而导致资产的预算安排存在随意性，资产配置不合理，各单位之间的资产配置缺乏科学性和公平性。经费主管部门与资产管理部门信息不对称，使经费主管部门缺乏对资产管理部门已有资产的宏观管理和统筹调配，造成资产重复购置，利用率不高。
在资产购置论证阶段，资产管理部门与使用单位之间因为无法及时联动，很容易造成沟通脱节，管理职能不到位，无法真正实现资产的购置论证。另外，资产管理部门也存在管理薄弱的环节，比如资产管理档案不完善、“家底”不清、存量不实以及缺少资产使用效率报告等问题的存在，导致了资产购置的前期论证审批工作缺乏科学性，也给各使用单位的盲目重复购置留下了可乘之机。
（二）资产使用缺乏共享共用机制
行政事业单位国有资产长期以来靠国家财政无偿投入，现有的行政事业单位资产管理从申请购置到使用，多处于一种“谁申请，谁占有，谁使用”的封闭式运行模式。在这种资产管理实行“统一领导，分级管理”的情况下，各使用单位之间各自为政，缺乏协调沟通，导致了资产流动性差，闲置浪费严重。一些行政事业单位宁愿资产长期闲置也不愿跨部门转移。行政事业单位国有资产重置现象惊人，利用率低下，缺乏宏观的预算和调剂，没有进行统筹布局和政策导向，导致有限的资源得不到有效的共享和利用，出现部分使用单位的某些资产长期闲置而另一些单位却资源紧缺的局面。同时，低层次重复购置也造成了大量财政资金的浪费。
（三）资产管理缺乏有效的绩效评价机制
在传统的资产管理模式中，资产购置后由使用单位长期无偿占用。因此，各使用单位受自身利益的驱使，往往只热衷于争取经费购置资产，而对已经购置的资产，资产使用单位却没有承担相应的运行与管理责任，没有相应的管理压力与动力，结果造成资产的重复购置和闲置，资产利用率低下。资产管理部门对资产的管理只是停留在财务账面上的管理，缺乏对使用部门在资产使用方面的绩效评估机制。财政部门在确定行政事业单位预算时，除应考虑单位行使职能的需要外，还应考虑单位资产管理是否规范透明，资产使用效率高低等因素。目前，由于缺乏行政事业单位资产绩效考评指标体系，以投入控制为主的预算管理模式所使用的技术手段往往比较简单，很难充分满足资产管理的需要。例如，与以投入控制为主的预算管理模式相适应的预算会计体系就难以为资产管理提供充分的财务信息。
四、行政事业国有资产管理与预算管理的结合方式
（一）理顺管理体制，明确管理部门及其职责
行政事业单位的资金管理和资产管理是一个事物的两个方面，资金管理是价值形态的管理，资产管理是实物形态的管理。行政事业单位的资产大部分是财政资金转化的实物形态，财政资金的分配，离不开对单位资产的掌握；单位实物资产的增加和管理，也离不开财政的支持。如果人为将二者割裂，就会形成资产管理与预算管理“两张皮”。要推进资产管理与预算管理的结合，必须理顺资产管理体制，明确各类经费管理部门、财务部门与资产管理部门的职能分工和相关的责任。各使用单位在上报年度预算时，应该先由资产管理部门对该使用单位的资产存量情况进行充分的分析，并提出资产配置和增量的预算方案，然后交由经费管理部门与财务部门对其增量编制进行购前论证审批，最后再由资产管理部门执行采购。只有各管理部门及时地沟通协调，管理职能到位，才能保证预算管理的源头管理作用的正常发挥。
（二）制定统一的资产配置标准，优化资源配置，从财政经费的源头控制资产的重复购置
分类制定和完善资产配置标准，是资产管理与预算管理结合的基础。为解决行政事业单位之间的资源短缺和资源闲置现象并存的问题，资产管理部门应以资产存量统计和增量预算编审工作为突破口，科学地制定资产配置标准，合理确定资产增量计划，探索建立符合实际的预算与实物资产相结合的定额标准体系，不断优化资源配置，尤其安排好交叉资产的配置，从而从源头控制资产的重复购置，避免造成财政资金浪费，节约预算支出。
（三）强化资源整合机制，建立资产调剂共享制度
“使用效率低，资源缺乏共享”是行政事业单位资产管理一直以来存在的问题。因此，要解决这类问题，资产管理部门应该建立有效的资产调剂共享平台和制度，规定长期闲置不能有效利用的固定资产，应该按照物尽其用的原则，进行调剂处理。资产管理部门必须制定一套资产调剂共享的制度，对于长期闲置不能有效利用或者使用率低下的资产，严格按照制度进行调剂使用。另外，对于各单位需要新购置的资产，应首先从现有的闲置资源中调剂，从而避免无节制的重复购置，最大限度地提高资产的使用效率，节约财政预算支出。
（四）进一步完善国有资产动态管理信息系统
传统的资产管理采用手工或半手工操作方式，欠缺现代网络信息技术手段的支持，加上条块分割和信息封闭，难以同财政部门及上级主管部门建立资产动态管理信息系统网络，更不能为资产的共享共用提供及时、准确和全面的信息，大大降低了资产使用及管理效果。因此，借助先进的网络信息技术，构建本地区、全系统资产动态管理信息系统，创新资产管理手段，能够在横向上实现财政部门与主管部门、使用单位之间的信息共享和动态监管，纵向上实现中央、省、市县之间的联网，保证资产管理信息畅通，提高管理效率，也为部门预算管理提供全面、可靠的信息支持，提高部门预算编制的科学性和准确性。国有资产管理系统的开发，可以为资产管理和预算管理的结合提供强有力的技术支撑。
（五）建立科学的资产管理绩效评价体系
一套科学有效的绩效评价体系，在资产使用的过程中，能够综合考核资产存量的配置效率，同时也能够为项目编制增量预算提供审批标准。首先，通过制定符合自身特点的评价制度与指标体系，选择科学、准确的评价方法，对资产的管理水平、使用率、闲置率、效益情况等进行客观公正的评价，准确地反映出使用单位对资产的管理状况。其次，可以通过与各单位“一把手”在任期内签订资产委托监管责任书，形成责任利益机制，把资产管理纳入到对单位负责人的业绩考核和经济责任制度审计中，促使各单位进一步重视资产的管理。
在编制项目预算时，应将预算指标与项目目标有机地结合起来，使预算支出与成果挂钩，以此来反映资金投入与资产使用效率，从而将资产使用效率同预算支出管理相结合，达到防止资产闲置、提高资产使用效率的目的。
五、结束语
行政事业单位国有资产管理与预算管理的结合是一个系统工程。要加强行政事业单位国有资产管理工作，必须从资产管理的源头抓起，加强预算管理的作用，在把握各使用单位资产存量现状的基础上，协调各单位的预算需求，提高资产的使用效率，优化资源配置，促进资产管理工作更加规范化、合理化。
参考文献
1.财政部2006年颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》。
2.财政部2006年颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》。
3.财政部行政政法司编：《行政单位国有资产管理暂行办法解读》，中国财政经济出版社2006年版。
4.彭成洪：《国有资产管理理论与实务》，中国人民大学出版社2007年版。
5.周学武：《加强与改进行政事业国有资产管理探讨》，载于《行政事业资产与财务》2008年第12期。
6.赵桂云：《浅谈预算管理与资产管理相结合的必然性》，载于《现代管理》2007年第12期。