完善我国公共权力制约与监督机制，就要对我国的公共权力制约与监督机制的状况有一个全面的把握和客观地评估。我国的公共权力制约与监督机制源远流长，有一个长期孕育、建立、发展和完善的过程。历史的发展通常被看作是导向现在和未来的一个连续因果过程。分析我国公共权力制约与监督机制的实际状况和历史发展过程，有利于我们总结经验、吸取教训，找出存在的问题及原因，以便进一步健全和完善我国公共权力制约与监督机制，发挥它应有的功效。
一、中国古代公共权力制约与监督制度史鉴
（一）中国古代公共权力制约与监督制度的历史回溯
有权力必然有制约与监督。所以当人类社会出现了权力，便随之产生了原始的制约与监督制度。据史书记载，尧有进善之旌，舜设敢谏之鼓，禹有诽谤之木，汤有司过之士，周设保氏，以谏王恶，以后还设有谏议大夫之类。这种提倡对君主进谏建议、批评的做法和制度，实际上就是对权力制约与监督思想的萌芽。也是一种最原始、最初的制约与监督制度。
公共权力的制约与监督制度最早萌发于中国历史上第一个奴隶制国家夏朝。在夏朝初期，为了实施有效监督和惩治某些官吏的不轨行为，曾制定了所谓的“皋陶之刑”，即曾辅助大禹治水并任狱官之长的皋陶所制定的刑法。这种刑法明确规定了官吏的哪些行为属于犯罪以及惩治的条文，即“昏、墨、贼、杀”。后人对此条文的解释是，凡以自己的丑恶行为掠取他人者为昏；凡贪赃枉法、败坏官常者为墨；凡滥杀无辜者为贼。凡是犯了这三种罪行之一的，都要处以死刑。皋陶还说过：“九德咸事，俊义在官，百吏肃谨。务教邪淫奇谋。非其人居其官，是谓乱天事。天讨有罪，五刑五用哉。”（《史记·夏本纪》）这意思是说，天子使九德之人（品行最高尚的人）用事，使德俊之士做官，吏治一定整肃。反之，如果让不肖之徒做官，则会使天下大乱，应据天意惩罚之，用五刑来处置他们。
这段话可以说是我国奴隶社会初期关于制约与监督的最早论述和实践。
商朝前期，鉴于夏朝灭亡的教训，商汤建立了比夏朝更加完备的国家机构和制约与监督制度。他除了要求臣下像禹和皋陶那样勤政爱民外，还制定《宫刑》等法令，以整饬、约束内外官员。他告诫诸侯和官员们说：“毋不有功于民，勤力乃事。予乃大罚殛女，毋予怨。”（《史记·殷本记》）即凡不有功于民的，不勤于政事的，都要用刑罚处之；不行道义的诸侯，则剥夺其封国。他还列举了黄帝伐蚩尤的例子，以警戒各地诸侯。在商朝近500年的历史中，在监察理论和实践中作出最大贡献的当数伊尹。伊尹曾是协助汤灭夏建商的功臣，到太甲时已历经四朝。太甲是汤的嫡长孙，他刚即位时，伊尹便写了《伊训》训导他说：“制宫刑，警于有位。曰：敢有恒舞子宫，酣歌于室，时谓巫风；敢有殉于货色，恒于游畋，时谓淫风；敢有侮圣言，逆忠直，远耆德，比顽童，时谓乱风。惟兹三风十愆，卿士有一于身，家必丧；邦君有一于身，国必亡，臣下不匡其刑墨。”（《尚书·商书·伊训》）意思是，凡是在宫廷内沉溺于酒乐歌舞、寻欢作乐的，即是巫风；凡是贪求财物、追逐女色，经常畋猎的，即是淫风；凡是侮慢圣言，逆违忠直，疏远年高德劭、亲近小人者，即是乱风。这“三风”之下还有十个条目，无论是诸侯还是卿士，只要违犯其中一条，都要丧家失国。臣下如果不能匡正其君主的过错，也应承担责任，甚至要受墨刑。可见当时监督是非常严格的。在商代，还通过谏诤制度对王权进行制约。据史书记载，在商朝武丁当政时，谏诤制度发展到了一个鼎盛时期。武丁曾对一个名叫傅说的谏臣说：你应早晚进言以教导我。我是金，而你是砺石；我要过河，你就是舟楫；我逢大旱，你就是甘霖，启发我的心，滋润我的心。药不猛，不能治病；走路不瞧地，必伤足。你要和百家一起好好辅佐我，重振商朝。傅说回答说，木从绳则正，后从谏则圣。大王有命，我们能不从吗？正由于武丁能充分采纳傅说的意见，使当时国运极盛。但后来，在商纣时期，纣王根本听不进谏臣的意见，因谏而死的人接连不断，谏诤走向衰亡。商纣的灭亡，与他极度残暴、奢侈、淫靡而又得不到制约有直接的关系。（1）
（1）王明贤主编：《市场经济条件下权力监督与制约机制研究》，宁夏人民出版社1998年4月版，第11~14页。
西周时期公共权力的制约与监督制度有了新的发展。最具典型的是制定了以“亲亲”、“尊尊”为核心的典章礼仪制度，即《周礼》。《周礼》不仅规范了西周的宗法制度，等级秩序和礼仪标准，而且规范了奴隶主贵族和官吏的行为准则，如有违背，都要受到惩罚。具体有：一是言谏监督官职设置并运作。如设置了调查民意的询问官“小司寇”和察访民风的采诗官“遒人”，还有了专“掌谏王恶”的“保氏”。言谏官，一方面导致了民众舆情的间接传递，另一方面又促成了宫廷式谏议的萌发。二是百官监控急起。政务扩大导致职官的细分。职官的细分又促进对百官监控的日趋复杂和重要。先是小宰协助冢宰管理王都百官纪令和纠举违失，以廉办、廉敬、廉能、廉政、廉洁等五个方面考察百官，后有对诸侯的月计、岁计、三年大计、朝觐述职、监国、巡狩等监察方式。三是惩治官吏违法乱纪已成为监察的重要内容。（1）由吕侯所修订的《吕刑》，在完善刑法的同时，还从法律上规定了监察参与和对司法权的监督。
（1）尤光付：《中外监督制度比较》，商务印书馆2003年3月版，第10页。
针对当时狱吏贪财腐败之弊，专门制定了对司法官吏处罚的具体规定，凡有五过者，即“惟官、惟反、惟内、惟货、惟束”者，则“其罪惟均”。意思是说，如果司法官吏畏惧权势，不按法律办事，搞裙带关系，贪污贿赂，托关系走门子，则应与犯人同罪。这些规定和措施，有效制约了司法人员滥用职权。
春秋战国是我国社会的大变革时代。随着经济基础由奴隶制度向封建制度的转变，上层建筑也相应地发生变革。在制约与监督方面，随着奴隶主贵族的世族政治向封建地主阶级官僚政治的转变，对官吏的考核、监督、任免、奖惩等也具有了更重要的意义。
“礼不下庶人，刑不上大夫”的传统被突破，封建制的成文法律相继公布。春秋战国时的各诸侯国民精图治，君主在开展巡行、上计、监军、察访、招贤养士、奖励进谏和献策的同时，出于自保，比较放心地让御史监军监事。当时的齐国，御史监察范围伸至政治、经济、法纪、伦理、家庭诸领域，对百官威慑颇重。
秦王朝建立后，封建制的公共权力制约与监督制度开始形成。
公元前213年，秦始皇曾命丞相李斯主持修订《秦律》并颁行全国，对官吏的职责、品格、作风等都有明确的考核、奖惩规定，对其渎职行为定了许多罪名，如贪赃枉法罪、受贿罪、玩忽职守罪、弄虚作假罪等等。这些规定，也就是制约与监督的标准。为了强化制约与监督的实施，秦王朝设立了御史监察。先置御史大夫，“位上卿，银印青绶，掌副丞相”；续置御史大夫府，配御史丞和御史中丞辅佐。
御史的“察举非法，典正法度”之职，已明确细分为辅佐朝政，督促和纠举官吏，讨捕奸猾，治理大狱，鞠谳疑案等职事，甚至还或多或少渗入到选员、领兵、兴土木、修水利等事宜中。秦代制约与监督的方式主要有五种：一是通过公卿百官的奏章了解情况，对他们的言论行为进行监察监督；二是派监御史就地监察，即对郡县两级进行监察；三是审查计簿账目，如审查户口、垦田、粮谷出入、赋税收入、徭役征派等等，以此来确定官吏政绩；四是通过告奸捕捉；五是皇帝亲自巡察。秦代的这一制约与监督制度和方法，对整肃吏治、保障律令在全国的统一实施起到了重要作用，并对后代产生了重大的影响。秦以后的各个朝代所实行的御史制大体上都来源于此。（1）
（1）王明贤主编：《市场经济条件下权力监督与制约机制研究》，宁夏人民出版社1998年4月版，第16页。
汉承秦制，汉代为强化中央集权制度，对旧有的监察制度又有所更新。（1）形成了从上至下的三级监察。御史府监察中央级官吏；州刺史监察州郡两千石官吏，对御史府负责；督邮代表郡太守察访属县长官的善恶。（2）由若干互不统属的监察机构共同对中央机关的官员予以监督。中央监察机构由三大机构组成：御史府（台）；丞相司直；司隶校尉。这种互不统率、权力交叉、各自为政的机构设置，既表现了汉代监察主体的多元性，也体现了汉代统治者对中央百官的多重监督。（3）由御史府在每一州设一名刺史。刺史主要是劾举两千石地方官员在政务、勤廉、用人、抚民方面的不法行为和腐败行为。为激励刺史，皇帝除了让刺史“秩卑而命尊，官小而权重”外，还给刺史丰厚的奖赏。刺史功绩显赫者，可由六百石直升为两千石官员。（4）监察手段灵活多样。两汉时期可以在接受公卿百官奏事中监察，可以在参与上计考课时监察，还可以派员现场检查和巡视，甚至可以利用民谣纠劾不法官吏。监察过程中，开始注意专职机构监察与行政首长监察属官的监察相结合，常驻监察与巡行考察相结合，小大相制与内外相维相结合。（1）（5）科条繁多、禁网严密的汉律。它包括汉高祖时萧何所制的《九章律》，叔孙通补充《九章律》所不及的傍章十八篇，还包括武帝时张汤制定的《越官律》二十七篇，赵禹制定的《朝律》六篇，这些法律为当时的制约与监督提供了充足的依据和明确的标准。
（1）尤光付：《中外监督制度比较》，商务印书馆2003年3月版，第11~12页。
在三国两晋南北朝时期，仍沿用前代的监察监督制度。至唐代，中央监督机构仍为御史台，但又下设台院、殿院、察院。台院设侍御史掌管纠弹中央百官等事；殿院设殿中侍御史，以维护皇帝的尊严威仪为主要职责；察院设监察御史，主要负责监督地方官吏。为了对最高统治者皇帝也能实施监督，唐代还设立了谏官组织，建立了言谏制度。谏官如果认为国家的政策、法令、制度、措施以及皇帝的言行有不妥之处，都有权向皇帝进谏。魏征的《谏太宗十思疏》即为有名的例证。这些监督和言谏制度，对巩固皇权、惩腐倡廉皆起到了积极的作用。唐太宗李世民时期的“贞观之治”与唐玄宗李隆基时的“开元盛世”的出现，与此是有很大关系的。
宋朝的制约与监督制度大多是仿唐代。中央设御史台，下设殿院、旨院、察院，但是监察御史不再监察地方，主要监察六部及京师的官吏。对地方的监察则主要由转运史和提典刑狱及州府设置的地判负责。御史由皇帝任命，通判则由皇帝委派，权力皆很大。
到了明代，御史台被列为“国家三大府”之一。掌管监察的御史台的权力与掌管政务中书省、掌管军事的都督府成为国家的三大支柱。至洪武十五年（1382年），御史台改为都察院，并将原来的御史台、殿、察三院合为一体，又下设司务厅、经历厅、都应厅、司狱厅等，分别处理各自的监督事务。宣德年间（1426~1435年），又将全国13个省行政区划建立了13个监察道，每一道皆设监察御史若干。同时，中央还经常派御史代表皇帝出使巡察地方，巡按御史以钦差大臣的身份专门负责监察监督各地的文武百官。这样，从中央到地方便形成了一张严密的监察监督网。
清朝的制约与监督制度和明朝大体相同，只是到了雍正年间，将都察院分置科道两部，科掌管言谏，道掌管纠举，凡国家行政、财赋、司法、官吏，无不在监察纠举之列。在清代初期，严密的监督对惩治贪官污吏也起到很大的作用。乾隆时期，甘肃布政使王宜望，因贪污救灾粮款被查处，除本人被处死外，甘肃总督勒尔锦也因受牵连被赐自尽，布政使王廷赞，兰州知府蒋全迪，皋南知县程栋等47人也皆处死。嘉庆时的军机大臣兼内务大臣和王申，手握全国的人权、财权，可以说是权倾朝野，同先皇乾隆帝还是儿女亲家，但后因贪污受贿，数额巨大，查出后同样被赐自尽。（1）
（1）王明贤主编：《市场经济条件下权力监督与制约机制研究》，宁夏人民出版社1998年4月版，第17~18页。
（二）中国古代公共权力制约与监督制度的基本特征
从前面对我国古代几千年来公共权力的制约与监督制度的回溯中，使我们看到中国古代的公共权力制约与监督制度所呈现的一些基本特征：
1.王权（皇权）至上的制约与监督制度
我国古代的公共权力制约与监督制度最明显的特点，就是王权（皇权）至上或以王权（皇权）为中心。即王权（皇权）具有独裁性，王权（皇权）处于公共权力的顶峰时，就可以制约与监督所有的人，而唯有自己不受制约与监督。《尚书·商书·盘庚》说：“邦之不臧，唯余一人有佚罚。”就是说，只有商王一人握有全国的司法处理权，但是没有一个人或机构有制约与监督处罚王的权力。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。它警告人们，只有君主才有资格立国，分封诸侯，任命官吏，制定法律，统率军队；天底下没有一块土地不是天子所管辖的，四海之内没有一个人不是天子的臣民。因此，一切法律、法令，制约与监督机构的设立和制约与监督方式大都由君主或皇帝本人亲自制定颁布，或者由宠臣或代拟机构起草制定而后以君主或皇帝的名义下诏颁布。秦始皇统一中国后，王权（皇权）进一步加强。“朕”的旨意不可抗拒，天子自称曰“朕”，天下事大小皆决于上。皇帝的话就是法律，“言出法随’，“命为制，令为诏”。皇帝系国家的最高主宰。一人总揽政治、经济、军事、司法各种大权，既是立法者，又是执法者，还是最高的审判官。为了维护王权（皇权）至高无上的权威，君主和皇帝一般是不受制约与监督也不让制约与监督的，否则就是犯上，要犯杀头罪的。”
（1）王明贤主编：《市场经济条件下权力监督与制约机制研究》，宁夏人民出版社1998年4月版，第19~20页。
2.严密的封建制约与监督法规