第三，制约与监督的不彻底性。古代社会，不论是对官吏的制约与监督还是对帝王的制约与监督都是不彻底的。突出地表现在对帝王的监督上，说是监督，其实那是不可能的，因为各朝代制约与监督的一个重要前提就是强调并扩大至高无上的王权和皇权，提倡“权专”和“专断”。所有权力，无论是政治的、经济的、军事的，还是文化上的决定权和支配权，都集中于帝王一人的手中，而监督体系中的御史制度和谏官制度都不过是维护、操纵和运用帝王特权的手段之一。谏官制度对帝王的制约是有很大局限性的，帝王们愿听谏官的规劝则听，不愿听谁也拿他没办法，即使是“死谏”也改不了帝王们的初衷，也约束不了帝王的行为。有的帝王对谏官的直言是“闻过则喜”，但也会经常遇到“闻过则怒”的帝王，那些忤逆了帝王的脾气的谏官，常有掉脑袋的危险。而且帝王本人也大都不受法律的约束和监督，因为他们是“天子”，他们的言论即为法律，所以他们本人的行为便难以得到法律的制约和监督。（1）
（1）王明贤主编：《市场经济条件下权力监督与制约机制研究》，宁夏人民出版社1998年4月版，第28~30页。
二、中国现代公共权力制约与监督机制的实践探索
作为公共权力制约与监督的“制度”，如前所述，古代社会就有了（当然不能作为真正意义上的科学化、规范化的制度），但是作为公共权力制约与监督的“机制”，是现代和当代社会才有的。因为制度和机制虽有共同性，然而二者必究不同。制度的东西是指政治上的规模法度，一定条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系或按一定程序办事的规程，制度的东西往往比较抽象、原则。要把制度变为现实、把抽象变为具体，必须要建立各种机制。机制是规范化运行的规定，是制度的具体化或深化，是从现象的描述进到本质的说明，意味着运作和实施。
我国的公共权力制约与监督机制建设，经历了一个长期的实践探索和缓慢的发展过程。公共权力制约与监督机制最初萌芽于中国现代社会。中国现代社会主要指新中国成立前后的一段时间。
（一）新中国成立前公共权力制约与监督机制的初步实践
新中国成立前的公共权力制约与监督机制，最早来自中国共产党党内的监督。中国共产党一大党纲规定：“工人、农民、士兵和学生的地方组织中党员人数很多时，可派他们到其他地区去工作，但是一定要受地方执行委员会的最严格的监督。”“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督。”（1）党的二大专门做出了《关于议会行动的决议》，对共产党员参加议会活动规定了严格的监督制度。这些监督制度主要是自上而下的监督，上级对下级的监督，中央对地方组织的监督，党组织对党员的监督，而不包含下级对上级的监督，地方组织对中央的监督，党员对党组织的监督。这种监督制度由于历史的局限而并不完善，但它为公共权力制约与监督机制的形成奠定了基础。
（1）《中国共产党第一个纲领》（1921年），《中共中央文件选集》第一册（1921~1925），中共中央党校出版社1988年版，第4页。
1927年5月，中国共产党第五次全国代表大会选举产生了我党的第一个监督机构——中央监察委员会。这一机构是在共产国际的帮助下，基本上是按当时苏联模式建立起来的。在体制上，监察委员会由同级党的代表大会选举产生，地位与同级党委会平行，对同级党委会实施监督。监察委员能参加同级党委会，在党委会上有发言权但无表决权。同级党委会无权撤销监察委员会的决议，但监察委员会的决议须得到党委会同意才能生效执行。若遇两者意见不一致时，则移交党的代表大会或上级监察委员会解决。
这一体制实际上赋予了党的监察委员会很大的职权。1927年6月，党中央政治局通过的《中国共产党第三次修正章程决议案》中，专列了“监察委员会”一章，在“党的中央机关”一章中，也涉及到有关监察委员会的条款，对公共权力制约与监督方面，有了明确规定。随后，有关省也成立了监察委员会。但是，由于党是首次设立纪检机关，缺乏经验，对于监察委员会的具体任务和具体工作权限等问题并没有完全解决，由于再加上战争环境和认识上的原因，党的五大建立的监察委员会未能开展工作。
中国共产党领导的十年土地革命战争时期，又称第二次国内革命战争阶段。在此期间，中国共产党在自己创建的革命根据地内建立了工农民主专政的红色政权，成为执政者，它按照马克思主义监督的理论，进行了红色政权公共权力制约与监督机制建设的探索。
新生的苏维埃政权，针对在一些苏维埃政府中时有出现浪费、贪污、任用私人、以权谋私等公共权力腐败的现象，开展了中央苏区的公共权力制约与监督机制建设。
为了造成一股强大的群众舆论，苏维埃临时中央政府机关报《红色中华》特地在1933年12月5日发表社论，号召苏区广大党员、干部、群众都行动起来，同贪污浪费、官僚腐败作无情的斗争。
1934年1月，在江西瑞金召开的第二次全国苏维埃代表大会上，中央政府正式发布训令：要在红色革命根据地的区、县、省及中央苏维埃政权机关内，开展一次反贪污、反浪费、反官僚主义的惩腐肃贪运动；苏维埃各级监察机关要密切配合群众，发挥监察部门的作用，搞好检举控告贪污受贿、堕落腐败分子的工作。毛泽东也在这次大会的报告中指出：“应该使一切政府工作人员明白，贪污和浪费是极大的犯罪。”（1）于是，一场以反贪污、反浪费、反官僚主义的惩腐肃贪运动在中央苏区展开了。
（1）《我们的经济政策》，《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年版，第134页。
党和苏维埃中央政府在监督方面着重抓的工作主要有：一是建立控告局，发动群众开展广泛的检举运动，是当时公共权力制约与监督机制建设的一项重要措施。“为了监督和防止各级政府工作人员发生官僚腐化，加强工农检察工作，设立各级控告局，规定突击队的组织与工作”。（1）通过设立控告局，受理群众的举报；通过组织突击队，及时查清群众检举揭发的问题。为加强对群众检举运动的领导，1932年12月1日中央工农检察委员会发布第二号训令，要求各级工农检察部都要组织临时检举委员会，由工农检察部部长任委员会主任，由职工会、雇农工会、军事、少共等部门派人参加。训令还对检举委员会的工作任务及需求作了指示。（2）二是加强舆论监督、运用新闻工具推动公共权力制约与监督机制建设。
（1）《中华苏维埃临时中央政府一周年纪念向全体选民工作报告书》，1932年11月7日《红色中华》，第39期。
（2）参见1932年12月19日《红色中华》第45期。
中央苏区时期，党和政府十分重视新闻舆论工具在公共权力制约与监督机制建设中的重要作用。《红色中华》报辟有“红板”、“黑板”和“反贪污浪费”专栏。对于伸张正气，抑制邪气，起到了很好的舆论导向作用。三是抓好法律法规制度建设，防止贪污浪费现象的滋生。如统一财政，克服各级苏维埃政府自收自用，各自为政的现象；统一会计制度；建立巡视制度与检查工作制度。
在中央苏维埃政府领导下，各根据地政权也根据各自的实际情况制定了监督廉政措施，保证了红色政权在艰难困苦的条件下与人民群众的血肉联系。
在抗日战争时期，以延安为中心的陕甘宁边区民主政权，以艰苦奋斗、廉洁奉公闻名于世，成为延安精神的主要内容。在公共权力制约与监督方面，党和边区政府根据当时的历史条件，建立了一套有效的监督制度。
一是六届六中全会对纪律检查制度建设的推进。1938年9月，党中央召开了扩大的六届六中全会。会议特别重申了党的组织纪律，要求全党同志必须坚持个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央的民主集中制原则。党的六届六中全会通过的一些党内法规，对中央委员会、中央政治局、中央书记处和各党部的工作任务、职责范围及组织纪律分别提出了具体要求，并且还就设立党内监察机构的具体条件和职能作出了明确规定，要求在各解放区党委之下设立监察委员会。关于区党委以下的监察委员会的职权，也具体明确了五条，即：监察各级党的机关、党的干部及党员的工作和对党的章程、决议的执行情况；审查党的各种机关的账目；管理审查并决定对党员违犯党章党纪的处分或取消处分；审查并决定要求恢复党籍或重新入党者之党籍；监察党员关于破坏革命道德的行为。这些规定是对党章的重要补充，把党章中有关纪律的要求和纪律检查工作的内容更加具体化了，从而把党的纪律建设和纪律检查工作向前推进了一步。
二是健全监督机构，强化监督机制。各级监察委员会的职权，包括监察区、村、镇财政，向区、村、镇民纠举行政人员违法失职等事。监察委员会随时调查区、村、镇的账目和款产事宜，以及区公所财政收支及事务之执行。有不当时，监察委员会随时呈请上一级政府纠正之。区监察委员会检举区行政人员违法失职时，可以自行召集区民大会。
三是重视人民群众的监督。毛泽东在他著名的《为人民服务》一文中，就反映出当时党和毛泽东本人能虚心接受人民群众意见的精神和心态。当党外人士李鼎铭提出“精兵简政”的意见时，毛泽东十分赞赏，并严肃提出全党要高度重视党外人士的批评意见。
1945年，毛泽东在延安与黄炎培先生谈及国家政权建设中的“兴衰周期率”问题，当时，黄炎培先生说：“我生60多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓‘其兴也勃焉’，‘其亡也忽焉’……没有能跳出这周期率。”毛泽东回答说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”（1）此言，是毛泽东对“公共权力必须接受监督、制约”思想的肯定和认可，又是对重视人民群众监督的强调。事实上，在当时延安人民民主政权内，正是把实行廉洁政治、建立廉洁政府作为无产阶级政权建设的重要内容来实施，由人民群众管理国家事务，建立有效的民主监督机制，发挥了民主监督的促进作用，才造成了人民战争威力无穷，延安边区铜墙铁壁的局面。
（1）黄炎培：《八十年来》，文汇出版社2000年版，第205页。
四是各级参议会的民主监督。抗日边区的权力机关是边区、县（市）、乡设立的参议会。边区参议会是边区政权机关的重要组成部分。乡、县、边区三级参议会由人民直接选举的参议员组成。
各级国家行政机关对参议会负责，接受它的监督。根据1941年11月通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定，边区和县两级参议会在闭会期间，设立驻会委员会，代表参议会监督政府。
五是规章纪律的制约。边区政府成立后，中共中央向全党发出《关于坚决清洗腐败分子的通知》。这是中国共产党反对腐败作风比较早的一个文件。1938年8月15日，边区政府制定了《惩治贪污暂行条例》，这一暂行条例试行一段时间后，1939年边区政府又制定了正式的《惩治贪污条例》。1943年公布了《陕甘宁边区政务人员公约》，对政务人员的廉政问题作了更明确规定。除了对政务人员提出总的廉政要求外，边区政府还制定了财务制度、组织制度、审计制度、生活制度、工作检查制度等，使全体干部有章可循。
六是党的七大对纪律检查制度的发展。1945年4月在延安召开的党的第七次全国代表大会，是中国共产党在新民主主义革命时期的一次重要的会议。这次大会通过新党章，总结了多年来党的建设的历史经验教训，发展了党的纪律检查制度。“七大”取消了“六大”设立的审查委员会，党章上专列了《党的监察机关》一章，对监察机关产生的办法、任务、职权、领导体制等都作了明确的规定。
应当看到，在抗日战争时期制定与形成的上述监督思想和监督制度，由于当时战争环境和其他因素影响，没有得到切实实施。
考虑到当时党的主要任务是领导全民族抗战和夺取政权，当时的政权建设不可能很健全等因素，党能在此种情况下，把公共权力制约与监督制度建设提到如此程度，就已经难能可贵了。（1）
（1）王关兴、陈挥着：《中国共产党反腐倡廉史》，上海人民出版社2001年3月版，第125~136页。
解放战争时期的监督制度及监督机构与抗日战争时期大体相同，但在各解放区已开始形成适合于新的历史条件下的人民监察制度。1948年8月华北人民监察院成立，根据有关法令规定，该院为行政监察机关，是华北人民政府的组成部分，其主要职责是察举并拟议处分违法失职的工作人员，接受并拟议处理人民对各类工作人员的检举揭发等。之后，1949年4月，陕甘宁边区也设立了隶属于边区人民政府的人民监察委员会。另外，在党的监督和权力机关的监督方面也比以前有所发展。特别是1949年3月5日至13日，中国共产党在河北省平山县的西柏坡村召开的七届二中全会，确定最后夺取革命在全国胜利的方略，制定执掌政权以后中国共产党的政治、经济、外交政策。其中关于对执政党内公共权力制约与监督的理论及规定，为新中国公共权力制约与监督机制的建立奠定了基础。
（二）新中国成立后公共权力制约与监督机制的实践探索
这里所说的新中国成立后，主要是指1949年新中国成立至1966年“文化大革命”前这一历史时期。这时，中国共产党成为执政党。政治地位的根本变化，使党和国家更为重视公共权力制约与监督机制的建立及健全各级监督机构。而且这一时期，公共权力制约与监督机制的实践探索已不局限在党内，范围比较宽泛，涉及到诸多方面。