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第46章 关于村规模调整调研情况的报告

临安市政协

为全面贯彻落实中央关于建设社会主义新农村的战略部署,根据浙江省、杭州市以及临安市《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《“十一五”社会主义新农村建设规划》中的具体要求,统筹城乡发展,整合农村资源,促进农村经济社会发展,按照市委书记邵毅同志对村规模调整调研工作的指示精神,市政协于2007年5月下旬开始组织部分委员,协调民政、农办等部门,专门成立调研组,由陈法生主席、翁东潮副主席带队,外出前往安徽省宁国市、浙江省长兴县、余杭区、萧山区、诸暨市等地学习考察,了解周边县(市、区)村规模调整工作情况,在市政协2004年、民政局2007年年初村规模调整调研的基础上,对全市村规模状况进行了深入细致地调查分析,还分片召开了乡镇(街道)主要领导座谈会以及相关部门负责人座谈会,听取对村规模调整工作的意见和建议。现将有关调研情况报告如下,供决策参考。

一、我市村规模现状及存在问题

综观历史,充满变革,但人们赖以生息繁衍的村落,其存在形式和空间布局尚未发生根本性变化,表现相对固定。即使在新中国成立以后,乃至改革开放以后,在全市经济和社会发展实现了历史性跨越的新时期,农村还是维系着传统的村庄结构,没有发生革命性的变化。

(一)目前状况

目前,临安市总面积3126.8平方公里,其中耕地面积253698亩,林业用地面积3915702亩。全市总人口为518880人,其中农业人口438675人。26个乡镇、街道共有建制村662个(其中包括锦城街道挂牌居委会11个城中村),自然村2495个,4647个村民小组,村户数143668户。平均每个乡镇、街道有25.5个村,村均人口663人。其中4个乡镇、街道有40个以上村:於潜镇53个,太湖源镇51个,锦城街道44个,大峡谷镇40个;4个乡镇、街道有30个以上村:玲珑街道35个,岛石镇32个,藻溪镇31个,湍口镇30个。

(二)存在问题

我市目前村规模设置现状,存在着种种弊端,制约了农村经济社会协调发展。综合分析全市情况,主要有以下几个方面的问题。

1.行政成本高,班子力量弱

全市662个村,其中300人以下的村有101个,占全市总村数的15.26%;300~500人的村169个,占全市总村数的25.53%;500~1000人的村292个,占44.11%;1000人以上村100个,占全市总村数的15.11%。人口最多的是锦城街道新民村2587人,人口最少的是太阳镇马腿村77人。全市村两委会干部3543人,平均年龄44.9岁,文化程度高中以上1450人,占40.9%。过多偏小的村规模,提高了行政管理的成本,加重了农民经济负担,村干部数量多待遇难落实,影响了工作积极性,造成人才外流,党员老化现象严重,干部选择余地小,宗派、族群影响大,给配强选好村级领导班子带来困难,同时村级各项管理服务难规范,群众办事不方便。

2.要素分散,资源浪费

全市村均面积4.7平方公里,面积最大的村是清凉峰镇的新燕村,达到29.1平方公里,面积最小的村是千洪乡的东平村,只有0.1平方公里。全市农户居住较为分散,房屋闲置宅基地占用土地多,土地利用率低,造成资源浪费。村分布较散,致使投入村级基础建设的经费投入大、效益低、启动难,不少村的水、电、路、文卫、治保等公共设施难以适应形势发展需要。同时,在新农村建设中,不管小村大村,村村搞规划,不管穷村富村,村村建办公楼,在新农村规范化建设创建中,造成建设成本扩大,使用率低、规范难,给并不宽裕的公共财政投入带来了负担。

3.发展不够快,区域不平衡

2006年,我市农民人均纯收入8011元。从全市村级可分配收入调查情况看,截至2006年12月底,村级集体经济年收入100万元以上的村9个,占全市村总数的1.4%,分别是锦城街道的竹林村、西墅村、东门村、胜利村、新民村,横畈镇的雅观村、曹前村,青山湖街道的桥头村,昌化镇的朱穴村,其中集体经济年收入最高的村是新民村,达到863万元;村级集体经济年收入1万元以下的村196个,占全市村总数的29.6%,其中负债村和空壳村71个,占10.7%。经济薄弱村因缺少集体建设资金,村干部处于“巧妇难为无米之炊”的窘境,因而导致村级组织的凝聚力、号召力不强,群众面对家乡面貌难改的状况,往往失去建设和发展的信心。

二、村规模调整的必要性和可行性

(一)充分认识村规模调整的重要性和必要性

村规模调整是统筹城乡发展的重要基础,是巩固执政基础的重要保证,是新农村建设的重要举措,是构建和谐社会的重要内容。科学合理地调整村规模,有利于村级资源与生产要素优化配置,实现资产重组,提高村级综合实力与发展能力;有利于改善村民的生产条件和生活质量,加速人流、物流、信息流向中心村集聚,促进新农村的快速形成;有利于统筹城乡社会保障,降低行政管理成本;有利于加强农村基层组织建设,扩大择优选任农村干部的范围,提高为民服务能力。

(二)分析村规模调整的可行性

1.有中央、地方文件的政策依据

民政部等中央七部委2001年7月联合出台的《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》(民发〔2001〕196号)文件中,专门就积极稳妥地做好村委会调整撤并工作,提出七条原则要求。中共中央、国务院发出的《关于促进农民增加收入若干政策的意见》(〔2004〕1号)文件中指出:“进一步精简乡镇机构和财政供养人员,积极稳妥地调整乡镇建制,有条件的可实行并村,提倡干部交叉任职。”我省民政厅、农业厅、建设厅早在2001年就联合下发了《关于村规模调整工作的指导意见》,对村规模调整工作提出了具体要求。这些上级文件为我市实施村规模调整提供了政策依据。

2.有实施调整的基础条件

村规模设置是与一定的自然条件、交通通信条件和行政管理体制相适应的。如今,我市农村经济突飞猛进,实现了村村通公路,有线电视电话基本普及,大大缩小了交流空间,强化了农村基层组织管理和服务手段。随着市场经济体制的逐步健全,大力实施减免工程,取消农业税等,使乡村行政管理的事务性工作大幅度减少,村级组织管理和服务的范围也相应扩大。这些,为村规模的调整奠定了基础。

3.有可资借鉴的成功经验

据了解,我省通过前几年对村规模的调整,从1995年的43500个村到2004年底减至28180个,减少了35.21%。根据第五次人口普查资料测算,全省村的平均人口规模为900人左右,其中嘉兴、湖州的平均村规模在2000人以上。目前全省大部分县(市)都进行了村规模调整,并初步显示出成效,得到了广大农民群众的认可赞同。

4.有干部群众良好的思想基础

市政协开展村规模调整可行性调研课题以来,通过走访调研、召开座谈等形式,了解到我市各乡镇、街道主要领导的意见和建议,认为此项工作利大于弊,势在必行,并建议尽快实施,做到村规模调整一步到位。同时也了解到,我市各乡镇(街道)受余杭区、桐庐县、宁国市等相邻县(市、区)村规模调整的影响和辐射,基层干部群众对村规模调整的思想认识已初步形成,认为有必要调整。这些,为我们做好调整工作奠定了良好的干部群众思想基础。

三、对开展村规模调整工作的几点建议

(一)村规模调整应确立的指导思想

以党的十六届五中、六中全会精神以及“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,以《中华人民共和国村民委员会组织法》、浙江省《关于村规模调整工作的指导意见》为依据,以确保农村社会稳定为前提,以促进农村经济社会发展为目标,按照统筹城乡发展的总体思路,紧紧围绕布局调优、实力调强、班子调好、规模适度的总体目标,坚持有利发展、尊重民意、依法规范的要求,积极、稳妥、有序地推进村规模调整工作,为加快推进我市社会主义新农村建设,构建杭州西郊现代化生态市,打造品质临安奠定坚实的基础。

(二)村规模调整应坚持的基本原则

1.坚持有利于农村发展和中心村辐射的原则

对村规模进行调整,必须通盘考虑促进生产要素的集聚和资源的合理配置及开发利用,考虑农民负担的减轻,管理成本的降低,村级基层政权建设的加强等因素,以大带小,以强扶弱,优势互补,协调发展。通过调整,加速形成一批规模较大、经济实力较强的中心村,发挥其在农村经济社会发展中的示范带头作用,促进农村经济社会又好又快发展。

2.坚持依法办事和尊重群众意愿的原则

调整工作要严格执行《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》和《浙江省村经济合作社组织条例》等有关规定,规范程序,符合实际,尊重意愿,依法实施。村规模调整方案由乡镇人民政府、街道办事处提出,经村民会议或村民代表会议讨论同意并形成决议,报市政府批准后实施。

3.坚持尊重历史和就近方便的原则

调整要充分尊重当地的历史相承、风俗相似、地域相近、和睦相处、人口适当、管理便当的要求出发,统一规划,就近就便,整撤整并,体现“地相邻、人相近、情相亲”原则。对于特殊地理条件的村,要考虑群众的共同利益,为方便群众的生产生活,可跨乡镇、街道行政区域进行村规模调整。

4.要坚持统一部署和乡镇(街道)为主的原则

乡镇(街道)是村规模调整工作的实施主体,在市委、市政府的领导下,由乡镇党委、政府、街道党工委、办事处组织实施村规模调整。在调整中一定要坚持全市统一政策,统一原则,统一程序,统一时间,上下齐心,整体推进,防止实施有先有后而导致人心波动和集体资产流失现象的发生,确保农村社会政治稳定。

(三)明确村规模调整的目标、范围和时间

1.关于调整目标

根据我市农村的实际情况和发展趋势,村规模调整后的村人口一般在1000~3000人左右为宜,乡镇政府、街道办事处驻地所在村及其他中心村、经济强村的规模可适当扩大。全市总的调整幅度达到50%以上。

提出该调整目标的基本考虑:村规模调整应坚持适度规模的原则,适度的村规模与当时、当地的自然、经济、社会状况密切相关。村规模过大(如东阳市村规模5000人以上),村情民意不能及时充分反映到上级政府,易形成管理真空,造成管理脱节;村规模过小,达不到调整的预期效果。从我省诸暨市、安徽省宁国市等地考察情况看,两地农村地理位置、经济发展水平、村民居住状况、交通条件、生活习惯等与我市农村相似,两地调整后,诸暨市调整幅度为61%,村均人口达到1813人,村均面积扩大到4.3平方公里;宁国市调整幅度为53%,村均人口到达2807人,村均面积增加到22.8平方公里。根据对我市26个乡镇(街道)村规模调整初步方案调查摸底测算,全市的村数量将由662个拟调减到311个,其中村276个、撤村建社区(居委会)35个,预计调整幅度为53.0%,村均人口将由663人增加到1411人,村均面积由4.6平方公里增至9.8平方公里。其中玲珑片9个乡镇(街道)的村数量由238个拟调减到114个,预计调整幅度为52.1%,村均人口将由752人增到1569人,村均面积由3.8平方公里增至8.0平方公里;於潜片8个乡镇的村数量由192个调减到97个,调整幅度为49.5%,村均人口将由681人增加到1349人,村均面积由4.5平方公里增至8.8平方公里;昌化、昌北片9个乡镇的村数量由232个调减到100个,调整幅度为56.9%,村均人口将由556人增加到1290人,村均面积由5.5平方公里增加到12.8平方公里。因此借鉴外地成功经验,结合我市农村实际,提出了“村人口1000~3000人左右,调整幅度达到50%以上”的调整目标。

2.关于调整范围

确定调整对象时,凡属下列情况之一的村,原则上应予调整:

(1)人口在500人以下的(偏远山区300人以下的村)。

(2)村与村之间关系密切,地理位置相近,交通方便的。

(3)地域相连,历史上曾经拆分的。

(4)村集体经济困难、村级班子薄弱的。

(5)因中心村建设和城镇建设需要的。

其他村,根据实际情况,乡镇(街道)认为有必要的,可以调整。

对土地已基本被征用,到2007年底前人均耕地0.2亩以下(含0.2亩),符合撤村建社区(居委会)条件的村,进行撤村建社区(居委会)。对交通不便的山区贫困村,应结合村规模调整工作实施移民下山脱贫。对民族村的调整要把握好民族政策。

提出该调整范围的基本考虑:根据我市农村人口现状统计分析,人口在500人以下的村270个,占全市总村数的40.79%,远远低于全省村的平均人口900人的规模,必须按人口客观标准切一刀,否则难以实现调整目标。我市农村人口居住分散,乡土风情不尽相同,产业结构与资源状况也各有特点,因而撤并村工作不能搞一刀切。是否并村以及如何并村,主要根据人流趋向来分析合并后的村的资源聚集状态,看小村向大村聚集的成效如何。乡镇(街道)要按照当地实际,因地制宜确定调整方案,达到村规模调整的最佳效果。我省民政厅、农业厅、建设厅联合下发的《关于村规模调整工作的指导意见》中明确指出,对城建规划区内的村,具备条件的可撤村建立社区(居委会)。据调查,全市拟撤村建社区(居委会)35个,其中城区锦城街道19个、玲珑街道4个、青山湖街道7个,以及中心镇於潜镇3个、昌化镇2个。列入全市规划的移民村,在村调整中通过移民下山实现脱贫致富。目前我市少数民族村共有6个,分别是太湖源镇的众社村、於潜镇的铜山村、逸坞村,太阳镇的诸家村、沈家村、杨家村,根据《浙江省少数民族权益保障条例》第九条规定,民族村认定条件是少数民族人口占全村总人口30%以上,因此在调整中要把握好民族政策。

3.关于调整时间

建议2007年10月中旬开始,全市统一部署,各乡镇(街道)同时开展村规模调整工作,至11月底前全部完成。

提出该调整时间的基本考虑:调整的开始时间选在2007年10月中旬,基于以下几方面因素:一是抓住党的十七大召开的大好形势,因势利导,以学习贯彻党的十七大精神为契机,以村规模调整为载体,推动我市农村新一轮改革发展;二是我市市、乡两级班子换届已顺利完成,为实施村规模调整提供了坚强的组织保证;三是市十二次党代会提出的融入大都市,创新大发展,构建杭州西郊现代化生态市的战略目标的实施已开好局、起好步,到10月中旬全市能够集中人员、时间、精力进行声势浩大的村规模调整工作;四是全市村规模调整工作大约需要一个半月时间,至11月底前完成正合适,能使调整后的新村干部群众通过一定时间的磨合期,逐步形成合力,为顺利完成2008年上半年村级组织换届选举工作奠定基础。鉴于有周边地区村规模调整的宝贵经验,我市村规模调整时机已成熟,建议宜早不宜迟,不搞试点,统一部署,全市铺开,全力以赴,一步到位,一气呵成,更有利于保持农村社会稳定。诸暨市经验表明,试点把握不好,容易引发矛盾,造成工作被动。

(四)严格依照法规政策办事

村规模调整应严格遵循《中华人民共和国村民委员会组织法》和省民政厅、农业厅、建设厅联合出台的《关于村规模调整工作的指导意见》的有关要求,严格按法律法规和政策办事,做到规定的动作必须到位,规定的程序不能任意简化。特别是调整方案,一定要按照《村民委员会组织法》的有关规定,召开村民会议(也可以是经授权的村民代表会议),形成决议后,由乡镇、街道上报,经市政府批准后方可组织实施。要制订详细的实施方案和具体的配套政策措施,促使各项工作规范有序开展。市委、市政府要制定出台建立村规模调整工作领导小组的通知、村规模调整工作的实施意见等2个文件,各有关部门要按照各自的工作职责,认真研究制定相关政策,包括严明纪律、村党组织设置和班子选配、集体资产处置和财务处理、档案移交、印章发缴制定使用等5个指导性意见,为乡镇(街道)做好村规模调整工作提供政策依据。

(五)加大宣传引导力度

宣传引导到位是做好村规模调整工作的重要保证。要统一制定印发村规模调整宣传工作要点,编印宣传资料,下发到各乡镇(街道)。今日临安、临安电视台、广播电台、临安新闻网等媒体要开辟村规模调整专题专栏,全方位、多角度、多形式进行正面宣传报道,既要反映工作进展情况,更要注重突出典型引导,尤其要通过对周边地区村规模调整后取得成效的实地报道,使广大干部群众实实在在地看到调整的好处。各乡镇(街道)要进行大张旗鼓的宣传,通过悬挂横幅、张贴标语等多种形式,统一思想,形成共识,营造浓厚的舆论氛围。

(六)切实加强组织领导

村规模调整工作政策性强、涉及面广、难度较大,对此,必须做到思想统一、领导重视、步骤稳妥、方法得当、工作细致、程序合法。村规模调整工作分准备、实施、总结完善三个阶段实施。各乡镇、街道及市级有关部门要集中人员、集中时间、集中精力对待调整工作。为切实加强村规模调整工作,建议成立由市委、市政府主要领导任组长,市委分管农业副书记任常务副组长,市委常委任副组长,相关部门负责人任成员的临安市村规模调整工作领导小组,统一协调全市调整工作的规划、管理和政策问题。领导小组下设办公室,办公室单独设立,并下设综合组、组织人事纪律监督组、资产财务政策处理组、方案会审组、宣传组、信访保卫组等六个工作组。市四套班子成员对联系乡镇(街道)的村规模调整工作实行包干负责制;同时市里抽调一批工作经验丰富、熟悉农村工作的同志组成26个指导组分赴各乡镇(街道)指导。村调整的审批工作实行会审制,由领导小组办公室主任牵头,市民政局、农办等有关部门对乡镇、街道上报的行政村调整方案进行会审,审定后报市人民政府审批。

各乡镇(街道)作为村规模调整工作的责任单位和直接领导者,要建立相应的领导小组和工作班子。主要领导要负总责,做到亲自挂帅、亲自调研、亲自动员、亲自决策,特别是对一些敏感性问题,要及时摸排,尽快处置,遇到重大情况要及时向指导组报告;班子成员要共同参与,明确分工,落实责任,对一些情况复杂、矛盾较多的村,班子成员要包干负责。要选派得力的乡镇(街道)机关干部帮村工作,并建立责任人制度,确保任务到人、责任到人。指导组的同志要切实承担起督查、指导的职责,事先安排好各自单位的工作,集中精力,积极主动地蹲在各乡镇(街道)做好指导协调工作。建议将村规模调整工作纳入乡镇(街道)的年度工作考核,根据调整的进度和质量进行奖惩。

(七)各方配合做好保障工作

市级各有关部门要通力协作,各司其职,加强指导和服务,切实保障村规模调整工作的顺利实施。市纪检委要在村规模调整过程中做好纪律检查工作,对违法违纪现象予以严肃查处。市委组织部要着重指导乡镇、街道做好村级干部的分流安置、待遇安排和新村干部的配备工作,建立健全村级组织工作机制。市农办要指导乡镇、街道妥善处理好村级集体资产和村级经济合作社工作。市民政局要按《村民委员会组织法》的有关规定,按照法律程序,加强指导,依法操作。市新农村建设办公室、市建设局要指导各地科学合理地搞好村规模调整后的规划调整。市档案局要指导行政村撤并过程中的档案建档、归档工作。市财政局要给予财力保障,村组织撤并涉及大量工作,需一定的成本,为确保新村及时正常运行,对村级组织财力极为困难的合并新村,其必需的公共设施、工作经费,应给予适当补助。

四、实施村规模调整应把握好的几个问题

1.制订村规模调整方案

制订出台村规模调整方案,要慎之又慎,这是顺利实施调整工作的基本前提。各乡镇、街道要按照总体目标要求,深入开展调查研究,广泛听取各方面的意见和建议,综合考虑历史渊源、交通条件、地理位置、风俗习惯等因素,严格按程序制订出既具有科学性,又充分体现群众意愿的村规模调整方案。

2.召开村民会议形成决议

开好村民会议或村民代表会议,顺利通过调整方案,是整个调整工作中最关键的环节。为此,在召开村民大会之前,要采取多种措施,进行精心准备,了解每一位代表的思想状况,摸清他们的意见,特别是一些关键人物,更要重点了解掌握,在上下形成一致、水到渠成时才召开村民会议或村民代表会议,确保会议顺利达成共识形成决议。

3.新村名称和村委办公地点的选定

村委办公地点和新村名称的选定工作也是群众关注的热点问题,应在调查走访、座谈了解、征求群众意见的基础上确定。村委办公地点应设置在人口集中、交通便利、公共设施相对完善、地理位置居中的地方。新村名称要充分尊重村民的意愿,一是可以选择合并前经济实力突出村的村名;二是选择有历史纪念意义的村名;三是合并村各取一半村名组成新村名或另取大家认可的新村名;四是历史上曾经调整用的村名。同时新村命名避免使用生僻字,并不与其他乡镇、街道的村名、居委会名称重名或同音。

4.村级干部队伍建设

新村干部配备群众很关心,同时又涉及每一位村干部的切身利益。在新村过渡时期,村里设立党组织和村务工作领导小组,并力求精简高效,职数小村为3~5人、大村为5~7人。在党员、村民代表民主推荐的基础上,通过组织考察、党委讨论任命村级党组织、村务工作小组成员,负责村里各项事务。妥善安排好富余人员,这是确保调整工作能否顺利进行的一个重要环节。对分流的村干部要从经济和政治待遇上充分考虑,制订切实可行的政策,积极稳妥地做好分流工作。

5.集体资产处置

处置集体资产是村规模调整工作的重点难点,也是群众最为关心的焦点问题,务必引起高度重视。为便于村规模调整工作的顺利开展,调整期间暂时冻结村级集体资产,封存资金账户。待新村合并完成,干部到位,开始运作后,再按不同情况,分类进行处置。各地要立足实际,在充分听取各方意见的基础上,制订集体资产处置的方案,原则上新村只能建一套账,对原各村的集体资产由新村统一营运和管理,把原各村集体资产和财务全部融合在一起。具体融合方法分以下情况分别处理:

(1)直接全额融合法。原各村之间集体资产的数量和质量差异不大的,在尊重民意的基础上,把原各村的集体资产和财务由新村融合在一起统一核算。

(2)承认差别融合法。原各村之间集体资产的数量和质量,以及村民福利等差异较大的,可以先计算一个人均资产拥有数值基数,超过基数部分,记在各村名下,由原各村用于公益事业支出,在基数范围内的这部分资产,由新村融合在一起统一核算。

(3)分级核算管理法。原各村集体资产均较好,但各村之间的数量和质量以及村民福利等差异较大的,且群众意见多,暂时难以实行资产融合的,可以在明晰产权的基础上,由新村分级代管,乡镇街道农经站监管,待条件成熟后再由新村融合在一起统一核算。

(4)股份合作管理法。对撤村建社区(居委会)的村,可以保留其原经济合作社组织,对集体资产进行管理。这些社区(居委会)有条件的,都应实行股份合作制改革,建立股份经济合作社,对原村级集体资产进行营运和管理。