书城政治中国历史上的腐败与反腐败
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第84章 宋朝养廉防贪和高薪养廉的理论与实践(3)

公使钱又称公用钱,是宋朝各级官僚机构和官员们的日常办公费和招待费。宋朝设立公使库、筹集公使钱的目的,本来是为了保障官府招待费用,限制地方官盘剥百姓。但真宗朝以后,公使钱逐渐成为地方官员宴饮交结、肆意挥霍、中饱私囊的重要经济来源。又由于公使钱中的一部分是要求地方官府自行筹措,从而为地方官员的种种贪腐不法行为开启了方便之门。

宋朝公使钱制度始于太祖时期。史载:“太祖既废藩镇,命士人典州,天下忻便,于是置公使库。”《挥麈录·后录》卷一。宋朝将前代的公用钱变为系省钱,隶属中央财政,“毋得妄有支费”。又改变唐朝拨给公廨本钱回易生息作为公用钱主要来源的办法,实行了分级定额、朝廷正赐与州郡自筹相结合的政策。

宋仁宗天圣九年(1031年),“公使钱始立定额,自二百贯至三千贯止”《文献通考》卷二十三《国用一》。。神宗熙宁四年(1071年)又制定了地方州郡的公使钱定额:“量入为出,随州郡大小立等,岁自二百贯至五千贯止。若三京、三路帅府,成都、杭、广自来所用多者,增其数。”《长编》卷二百十九,熙宁四年正月己酉。五年,再次“增定诸州军公使钱及宗室正任刺史以上公使钱”《长编》卷二百三十四,熙宁五年六月壬子。。经过这几次修订,形成了比较完善的公使钱等级制度。南宋时仍然实行分级定额的制度。如绍兴二十年(1151年),再“定诸州公使库月支供给,令帅臣毋过二百缗,下至外县监当十缗,凡八等”《系年要录》卷一百六十一,绍兴二十年三月丙戌。。

公使钱用途广泛,既充作办公经费,又用于犒赏驻军、迎来送往以及本地官员聚餐宴乐,是朝廷调动各级官员军将积极性,安抚沿边地区的重要措施。办公费用除了现钱外,还有公用酒,且不包含在公使钱内。“所谓公使酒者,诸郡皆立额,自取于属县,县敛于民,吏以输之,小邑一岁亦不下千缗”《文献通考》卷二十四,《国用二》。。公用酒与公使钱按比例配额,“每公使十万造酒毋过十石”《长编》卷三百九十四,元祐二年正月乙丑。。

公使钱首先由地方筹集,不足才由正赐补给。其筹集方式也多种多样。《文献通考·国用考一》云:“州郡所入醋息、房园祠庙之利,谓之收簇。”回易生息也是筹集公使钱的重要方式。尹洙曾说:“军中将校,每有犒设,以此所费益多,若不别将钱物回易,即无由充用。”[宋]尹洙《河南先生文集》卷二十一《论雪部署狄青回易公使钱状》,商务印书馆“四部丛刊初编”本。熙宁中,朝廷拨给“通远军钱万缗,令回易收息,以助公使”《长编》卷二百七十四,熙宁九年四月丙午。。为筹集公使钱,各级机构想尽了各种办法。如马端临所云:州郡“开抵当、卖熟药,无所不为。其实以助公使耳”《文献通考》卷二十四《国用二》。。

宋朝各级官府都设有专门管理公使钱物的机构公使库,对公使钱的使用有多项限制。例如:不得以公使钱作本回易。庆历七年(1047年),朝廷下令“非沿边州军毋得以公使钱回易”《长编》卷一百六十一,庆历七年十一月丙戌。。除沿边州郡以外,禁止使用公使钱回易。嘉祐三年(1058年),仁宗根据包拯的建议,诏令“河北、陕西、河东路转运使应有公使钱州军并权停回易”《长编》卷一百八十八,嘉祐三年十月甲辰。。至此,边郡回易也被禁止。其次,官吏不能擅用公使钱。按宋制规定,官吏盗用、挪用、借支、过数使用公使钱物都是违法的。徽宗崇宁以后还禁止用公使钱馈送。再次,不能以系省钱充公用,即公用钱不得侵用中央财政经费。

同时,朝廷有权稽查和裁减地方公使钱。宋朝对公用钱的稽查细致入微。熙宁中,文彦博曾说:“向时曾令公使置例册,端午,知州送粽子若干个,亦上例册,人以其削弱为笑。”因而建议“付与州郡公使,当听其自使”。《长编》卷二百二十二,熙宁四年四月壬戌。有时朝廷也会借地方官员的错误裁减公使钱。例如,驸马柴宗庆判郑州,“以纵部曲扰民,召还奉朝请,岁减公用钱四百万。久之,出判济州,用御史中丞贾昌朝言,留不遣,尽停本使公使钱”《宋史》卷四百六十三《柴宗庆传》。。

宋朝尽管对公使钱的使用作了种种规定,但这些规定实际并没有得到认真执行,以至于官员滥用、私用、非法挪用公使钱的现象极为普遍。

宋朝设置公使钱的目的,本是为了保障官府公用之需。但真宗后,地方官员滥用公用钱宴饮交结、肆意挥霍的现象逐渐蔓延。仁宗庆历年间,张方平指出:“自和好以来,边将无所事,惟以酒食宴乐,苞苴问遗,名声相倾,惟恐不逮。公钱不足,则取于百姓;百姓不足,则贾以求赢。”[宋]张方平《乐全集》卷二十三,《请减省河北徭役事奏》,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。贾昌朝也称:“河北诸州军及总管司等,争饰厨传,以待使客,肴馔果实,皆求多品,以相夸尚。”《宋会要辑稿》刑法二之二八。徽宗时,臣僚反映,仅在天宁节,“诸路监司许支逐司钱物,一筵之馔,有及数百千者,浮侈相夸,无有艺极”《宋史》卷一百七十九,《食货志下一》。。到南宋时期,恣意宴乐已成地方官场的常态。

神宗以后,假借公用消费之名行贿受贿、为自己拉关系的恶劣风气,更加盛行。不少官员将公使钱当作礼钱,相互间公开赠送,此风以南宋时期最盛。如孝宗时期,郑兴裔奏称:“近时所有邻道互送礼,名曰传馈,贿赂公行,恣无忌惮。凡帅臣监司到罢,号为上下马,邻道皆有馈遗,计其所得,动辄万缗,其会聚之间,折俎率以三百五十千为准。有一身而适兼数职者,则并受数人之馈,献酬之际,一日而二千余缗。此风在在有之,而东南为尤甚。扬州一郡,每岁馈遗,见于册籍者,至二十万缗。”[宋]郑兴裔《郑忠肃奏议遗集》卷上《请禁传馈疏》,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。每年年终,这些招待费、馈送费,往往“以劳军、除戎器为名”,上报户部,上级亦未尝纠治。

两宋时期,官员们将公使钱据为己有、中饱私囊的情况比比皆是。据《长编》记载:“故事,州镇刺史以上别赐公使钱,例得私以自奉,去又尽入其余赀。”《长编》卷二百七十三,熙宁九年二月乙未。这既是熙宁以前的惯例,也是此后宋朝地方公用钱使用过程中常见之事。宋祁说:“公用之设所以劳众而饷宾也”,“今则不然”,各级官员“贪取公用,以济私家”,“坐糜邦用,莫此为甚”《长编》卷一百二十五,宝元二年十一月癸卯。。尹洙也说道:“自来武臣将所赐公使钱诸杂使用,便同己物。”《河南先生文集》卷二十一《论雪部署狄青回易公使钱状》。

正赐公用钱外,宋朝还允许监司、郡守自筹资金,以助公用。因此,地方长官往往公开从事经营回易、配卖官物、酿造公使酒,以增加公使库的收入。包拯曾指出:“逐路不以远近,广令兴贩,并将物货抑配人户,不惟诛剥细民,兼又阻绝商旅,以致卖贩盐酒违禁之物,无所不为。”[宋]包拯《孝肃包公奏议》卷五《请罢天下公用回易等》,商务印书馆“丛书集成初编”本。

南宋时期,士风日下,迎来送往的费用大为增加。各地知州、监司便“开抵当,卖熟药,无所不为”《朝野杂记》甲集卷十七《公使库》。。如孝宗淳熙年间,提举浙东茶盐公事朱熹弹劾知台州唐仲友在“本州违法收私盐税钱,岁计一二万缗,入公使库,以资妄用。遂致盐课不登,不免科抑,为害特甚。又抑勒人户卖公使库酒”,“妄行支用”。《朱文公文集》卷十八《按唐仲友第三状》。诸州还创立“公使醋钱”,立定数额,“白取于属县,县敛于民,吏以输之。小邑一岁亦不下千缗,人尤以为怨”。《文献通考》卷二十四《国用二》。

总之,宋朝公使钱的滥用助长了官场奢靡腐化之风,开启了官员盘剥百姓之门,也给贪官污吏们中饱私囊、攀援勾结提供了机会,严重危害了当时的吏治。

宋朝的职田有肥瘠之别,利有多寡之分,因而必然引起官员之间的攀比。为了给自己谋取肥田美地,他们“或穷日之力以赴期会,或交书请属以幸权摄,奔竞之风长,廉耻之节丧”《宋史》卷一百七十二《职官志十二》。。有的强买民田充作职田,有的随意改换受田地点,使政府的法令形如空文。由于职田与官员的经济利益联系在一起,必然助长官吏的贪鄙之风。如徽宗宣和元年(1119年)六月五日诏中所云:“诸路当职官各赐职田,朝廷所以养廉也。……不问所收厚薄,必输所认之数。设有水旱,不问有无苗稼,勒令撮收。其甚有至不知田亩下落,虚认送纳,习以成例。农桑之家受弊无告,闻之恻然。”《宋会要辑稿》职官五八之一九。地方官只顾自己的利益,而罔顾老百姓的利益,经常滥用民力。如邓州“美阳堰岁役工数十万,溉州县职田,而利不及民”《宋史》卷三百《周湛传》。。

在职田的经营当中,也是弊端丛生。

首先是占田逾制。大中祥符九年(1016年),宋真宗曾言:“朕每览法寺奏,疑官属所占职田多逾往制,不能自备牛种,或水旱之际,又不蠲省,致民无告。”《宋会要辑稿》职官五八之四。按照宋制规定,职田以官荒及五年以上逃田拨充。许多州县则不问逃田年数,拘占拨充职田,致使逃亡者无业可归,流离失所。

二是经营手段残暴。宋朝职田的具体生产经营,分官府招置佃户集中经营和将土地租给民户分散经营两种形式。在直接经营中,官府往往不能自备耕牛和种子,而向民户强取。间接经营按规定是“募民耕之,敛其租之半而归诸吏”[宋]苏洵《嘉祐集》卷五《兵制》,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。,实际则多是在分佃经营中,强令税户分佃认纳,所收租赋往往超过规定的额度。“给田有限,课入无算”(《宋史》卷一百七十二《职官志十二》)的榨取行为比比皆是。

南宋时期,朝廷曾经明令各地方官出租职田时,如“强抑人户租佃”或“佃户无力耕种,不令退免,各徒二年”(《宋会要辑稿》职官五八之二四)。但事实上根本制止不了这样的弊端。职田制度已经成为当时的一大弊政。