书城政治中国历史上的腐败与反腐败
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第119章 明清时期遏制腐败的监察机制(3)

提刑按察司建立之初,还不具备地方监察机构的性质,而是属于中央监察系统在地方的派出机构,即奉命监察地方。其后随着政局的变化,以及地方权力机构的调整,行中书省于洪武九年(1376年)被废除后,按察司始作为三司(布政司、都指挥司)之一正式成为地方监察机构。翌年,当各道按察司官朝觐时,明太祖对他们说:“朕以天下之大,民之奸宄者多。牧民官不能悉知其贤否,故设风宪官为朕耳目。激浊扬清,绳愆纠谬,此其职也。国家法律必务精详,奸民犯法,吾所甚恶,当亟除之,不可贷也。有司以抚治吾民为职,享民之奉而不思恤民,惟以贪饕掊克为务,此民之蠹也。宜纠治其罪,毋姑息纵其为害。”《明会要》卷四十《职官十二·按察司》。也就是说,按察司之设,意在加强对广大民众和地方临民之官的监控。基于这一目的,为使按察司的功能得到更好的发挥,明太祖于洪武十四年(1381年)又设置各道按察分司,翌年再置府州县按察分司,但不久即罢,至二十九年(1396年)改置按察分司为四十一道。建文时,一度将按察司改为十三道肃政按察司,永乐初恢复其旧。其后,经过不断增废调整,至宣德时,除两京不设外,地方上共设十三个按察司,而按察分司则定为五十八个。至此,地方监察机构的框架基本确定下来。

定制后的按察司,设按察使一人,其职责为:“掌一省刑名按劾之事。纠官邪,戢奸暴,平狱讼,雪冤抑,以振扬风纪,而澄清其吏治。大者暨都、布二司会议,告抚、按,以听于部、院。”按察使下设副使、佥事,“分道巡察,其兵备、提学、抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军,各专事置”。《明史》卷七十五《职官志四》。由于按察使及其属官拥有了察官治吏、惩贪除暴的权力,故其“巡历所及,贪墨之吏伏首受法,民困为之一甦”。可以说,明初百余年吏治之所以大有起色,按察司职能的正常发挥是起到了很大作用的。然而,随着地方权力结构的不断重组,此一局面则发生了很大变化。孙承泽曾说:“迨后抚按之权重,而宪司仅为承行之官,此吏职所以日隳也。”《春明梦余录》卷四十八《都察院》“各差建置”条。

按察司官之所以成为“承行之官”,原因即在于巡按御史制度的确立。早在洪武年间,明太祖在加强地方监察机制的同时,由于对按察司的职能并不完全放心,故不时地派遣公侯、大臣、新进士,特别是监察御史等出巡地方。但此时御史出巡的职责是配合按察司官加强对地方的监察。明太祖于洪武十六年(1383年)曾谕佥都御史詹徽说:“今有司受牧民之寄者岂皆举职,宜有以考察之。其令御史及按察司官巡历郡县,凡官吏之贤否、政事之得失、风俗之美恶、军民之利病,悉宜究心。”《明太祖实录》卷一百五十六,洪武十六年八月甲戌条。而相对来说,按察司官无论在品秩还是地位上,都较出巡御史为高。孙承泽曰:“明初置提刑按察司,谓之外台,与都察院并重,故大明令按察司、都察院并列,不视之为外官也。”(《春明梦余录》卷四十八《都察院》“提刑按察使”条。)从性质上来说,按察司官仍是地方监察的主体和核心。但是,明成祖登基伊始,于永乐元年(1403年)二月遣御史分巡天下,御史巡按遂成定制。这一变动,使地方监察主体由原先以按察司官专司,演变为与巡按御史共同负责的双重体制。在此双重监察体制下,按察司官与巡按御史共同执行巡历郡县、察劾有司、受理词讼等职责,二者不仅可以颉颃行事,互不统摄,而且可以彼此监督和纠弹。宣德以后,随着巡抚制度的普遍推行,地方监察权发生了一点微妙变化,即在双重监察体制下,巡抚亦拥有一定的监察权,这就产生了抚、按之争的问题。至嘉靖朝,二者权限始发生转折:“在嘉靖以前,巡抚代表中央监控地方的职责仍很明显,且其级别较高,权力较大,故抚按发生争执时,巡抚往往占优。在嘉靖以后,巡抚节制三司,成为总领一方的封疆大吏的趋向已大大加强,而原有的代表中央监控地方的职能则相对地减弱,因而朝廷便有意通过巡按对巡抚实行牵制,以防止巡抚在地方上专擅。”关文发、颜广文《明代政治制度研究》,中国社会科学出版社,1995年,第62页。

但“大约从弘治以后,地方监察制度发生了明显变化,其趋势是巡按御史权力越来越大,按察司的监察之权越来越小,以致名存实亡,双重监察体制遭到破坏”王世华《论明代地方监察制度的演变》,见《明史研究》第二辑(黄山书社,1992年),第117页。又其《略论明代御史巡按制度》一文,对此亦有论析,详见《历史研究》1990年第6期。。这一权力结构的转换,带来了一系列的变化,如按察司监察权趋于萎缩,凡事大多仰承巡按鼻息;而巡按权力的扩大,不仅拥有了对按察司官的考核权,而且原先的双向监督亦随之变为巡按对按察司官的单向监督,“至于审刑议事,考核官吏之际,与夺轻重,皆惟巡按出言,而藩臬唯唯承命,不得稍致商榷矣”[明]胡世宁《胡端敏公奏议》卷四《守令定例疏》,见《明经世文编》卷一百三十六,中华书局,1962年。。更为严重的是,巡按权力的膨胀,不仅打破了制约机制的平衡,而且其自身的腐化,如不问官吏是否贪廉、举劾惟贿是视等,更加剧了吏治的腐败。“巡按御史本应成为地方吏治的‘去污剂’,如今却成了吏治腐败的‘催化剂’,地方监察制度也随之彻底败坏了”王世华《论明代地方监察制度的演变》,《明史研究》第二辑,第120页。。

二、清代的地方监察机制

清代的地方监察制度,基本承继了明代的体制。按察司总一省之监察,按察使“掌一省刑名、按劾之事,以振风纪,而澄吏治。三年大比为监试官,大计为考察官,秋审为主稿官”,与“掌一省之政,司钱谷之出纳”《清朝文献通考》卷八十五《职官考九》“直省官员”条。的布政使,合称两司。按察使所属有经历、知事、照磨、司狱各一人,其中知事掌勘察刑名,司狱掌检察系囚。初设知事时,福建、山西、广东、广西各一人;又设检校,福建、山西、陕西亦各一人,均于康熙三十六年(1697年)裁。先是,直隶不设按察使,署大名巡道兼河南按察使衔,雍正二年(1724年)始改直隶巡道为按察使。按察使副贰官副使、佥事,因事酌置,巡道并兼副使、佥事衔,至乾隆十八年(1753年),取消各省巡道兼按察使副使、佥事衔。

按察使外,道作为介于省与府之间的行政机构,亦具有监察职能。明景泰时,各直省即设有守道、巡道。清朝继承了此一设置,“设布政使左右参政、参议曰守道,按察使副使、佥事曰巡道。无定员类,因事因地而设之。乾隆十八年裁去参政等衔,定为正四品,职分乃专”《清朝续文献通考》卷一百三十四《职官考二十》。。道的职责为:“各掌分守、分巡,及河、粮、盐、茶,或兼水利、驿传,或兼关务、屯田;并佐藩、臬核官吏,课农桑,兴贤能,励风俗,简军实,固封守,以帅所属而廉察其政治。”《清史稿》卷一百十六《职官志三》。在众多政务中,职司风宪、综核官吏是道的一项主要任务。因此之故,雍正年间,道被赋予封章奏事的权力,以强化中央对地方吏治的监控。乾隆朝后期一度对此加以限制,只有署理布政司、按察司的道员才有资格封奏。嘉庆四年(1799年),仁宗鉴于“各省道员职司巡察,与在京科道有言责者相等。况科道之条陈纠劾,尚多得自风闻,何如监司大员身任地方,目击本省政务、民情者,较为真知灼见耶”,因命“嗣后除知府以下等官仍不准奏事外,其各省道员,均着照藩、臬两司之例,准其密折封奏,以副兼听并观、集思广益至意”。《清朝续文献通考》卷一百三十四《职官考二十》。以道员与科道官相提并论,足见地方监察体制中道员的重要性。

此外,还有几点需要注意:一是作为明清更迭的过渡,顺治朝保留了巡按御史制度,执行对地方的监察。但随着地方体制的改进,以及鉴于明代巡按御史势大、舞弊之病,清廷遂于顺治十七年(1660年)将其裁革。二是与明代按察使作为省一级最高监察机构不同,清代因将总督、巡抚定为省级最高军政、行政长官,按察使遂降为其辖官。尽管总督专重兵治,巡抚专重吏治,但二者也拥有察举官吏、考核群吏的职责,亦即有一定的监察权,但并非其主要职能。三是顺天府、奉天府作为特别行政区域,其监察体制相对独立,由府尹执掌;而负责京师治安的五城察院,其巡城御史“兼有监察吏治之职,即不时督令属下的司、坊官员对外省来京的官吏‘时加访缉’,以防其在京‘钻营嘱托’、‘交通贿赂’”郭松义、李新达、李尚英《清朝典制》,吉林文史出版社,1993年,第415页。。

最后,有必要指出的是,明清时期的监察体制,除前面论及的外,还有一些非常规的机构,如明代的锦衣卫、东厂、西厂、内行厂,清代雍正朝专司侦伺的缇骑等《啸亭杂录》卷一《察下情》曰:“雍正初,上因允禩辈深蓄逆谋,倾危社稷,故设缇骑,逻察之人四出侦,凡闾阎细故,无不上达。……故人怀畏惧,罔敢肆意为也。”。这些特务机构虽然便于君主专制或独裁,并在一定范围内对臣僚起到了威慑作用,但其负面影响更为恶劣。特别是明代宦官长期把持厂卫的局面,其黑暗统治极大地扰乱了正常的政治秩序,不少正直官员深罹其祸。明隆庆中,刑科给事中舒化曾说:“朝廷设立厂卫,原以捕盗、防奸细,非以察百官也。驾驭百官,乃天子之权;而奏劾诸司,责在台谏,朝廷自有公论。今以按访之权归诸厂卫,万一人非正直,事出冤诬,是非颠倒,殃及善良,陛下何由知之?且朝廷既凭厂卫,厂卫必委之番役。此辈贪残,何所不至。人心忧危,众目睚眦,非盛世所宜有也。”崇祯四年(1631年)五月,给事中许国荣亦论厂卫之为害曰:“臣以厂卫缉事,旧制所载,为巨奸大逆偶一行之,至变而为事件,则失立法本意,而近于告密。告密非盛世风也。……皇上或以为事件设而天下无遁情,臣窃谓天下从此政多隐情。皇上或以秘访所致,得于独闻,不知若辈正借此为招摇之榜样、纳贿之便门。……况止有厂卫缉事之人,而无缉事厂卫之人。彼能颠倒人之是非,而人不敢操其是非,何惮而不恣所欲为。或准贿之有无以绘人之妍媸,或因贿之多寡以装事之轻重。……然今日肆毒无忌者,不尽在真厂卫,而在假充厂卫之人。……总之,真厂卫之坏事,厂卫之臣得而惩之;唯疑真疑假,触处设阱,被害者吞声饮恨,而举朝又畏言发祸随,姑俟其自败。”《春明梦余录》卷六十三《锦衣卫》。即此一斑,已可见厂卫特务政治弊端之大、为害之烈。因此,从建立、健全正常的监察机制来看,非常规的特务政治是要不得的。