官僚群体作为政治体制的行政主体，对维系国家稳定和社会发展有着举足轻重的作用。他们能否廉洁自律、实心从政、心系民瘼，在很大程度上决定着世风国运。因此，如何加强对官僚队伍的管理和规范，以防止其腐化变质，是统治者不得不花大力气去加以妥善解决的一大问题，也是一大难题。于此，明清统治者曾制定律法、实行考绩来加大对官吏的惩治和核察。然而，律法的惩治毕竟有其滞后性的局限，而考绩亦存在时限间隔的不足，皆难以发挥预防和经常督促的长效功能。为弥补这一缺陷，明清统治者另辟蹊径，从监察机制的建立和不断完善着手，以强化对各级官吏的监控。
明清时期的监察机制，主要分为中央和地方两个部分。其机构：中央设有都察院和六科衙门（清雍正时改隶都察院），地方上则设有按察司；而执行者，中央机构为御史和六科给事中，地方衙门为按察使及下属道员。这两套机构分别对中央和地方官员行使监察、督促职能，以协助皇帝对臣僚进行掌控，从而发挥其作为朝廷耳目的功能。
第一节科道双轨与台省合一
一、明代的科道双轨制
明政权建立前夕，朱元璋即于吴元年（1367年）依元制设御史台，下辖殿中司和察院，置从一品左右御史大夫、正二品御史中丞、从二品侍御史、正三品治书侍御史、正五品殿中侍御史、正七品监察御史等官职事监察。朱元璋曾谕邓愈、刘基等人说：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察。朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要。卿等当正己以率下，忠勤以事上，毋委靡因循以纵奸，毋假公济私以害物。”《明史》卷七十三《职官志二》。此谕一则表明了朱元璋对御史监察制度的重视，一则传达了其对身任监察者忠君爱国、立身行政所寄予的厚望。明立国伊始，即延续了此一思路。
然而，随着政治形势的发展以及权力机构的调整，明太祖不断对御史台制进行改组，最终撤销了御史台。先是，洪武九年（1376年），明太祖裁革了侍御史和治中、殿中侍御史。十三年（1380年）胡惟庸案发，明太祖因对御史台加以整顿，而专设正二品左右中丞、正四品左右侍御史。至十五年（1382年），改御史台为都察院，设都御史八人，而秩仅正七品，又分监察御史为十二道（浙江、河南、山东、北平、山西、陕西、湖广、福建、江西、广东、广西、四川），各道御史或五人，或三四人，秩正九品。翌年，都察院被升为正三品衙门，设左右都御史各一人（正三品），左右副都御史各一人（正四品），左右佥都御史各二人（正五品）。十七年（1384年），再次抬升诸都御史品秩，依次为正二品、正三品、正四品，而十二道监察御史亦升为正七品。惠帝继位，再次对都察院改组，先于元年（1399年）省都御史为一人，革佥都御史。翌年，又将都察院改为御史府，设御史大夫，而改十二道为左、右两院，止设御史二十八人。成祖登基后，恢复洪武更定后的旧制，“其后，移都察院于北京，而留者曰南京都察院，略如六部矣。其以左、右都御史而下，总督、提督、参赞、巡抚各镇者，初自本院出，曰公差，事完或得代，则回理院事。其后不胜多，则往往自部佐、卿、寺、藩、臬迁转，亦不复归院”《春明梦余录》卷四十八《都察院》。。十二道于永乐年间小有变更，“元年改北平道为北京道。十八年罢北京道，增设贵州、云南、交阯三道”。后宣德十年（1435年）又“罢交阯道，始定为十三道”，遂为定制。尽管嘉靖中以清屯增副都御史，隆庆中以提督京营增右都御史各三人，然事属权宜，皆不久即罢，非为常制。
都御史作为都察院的行政长官，不仅统领整个衙门的事务，更为关键的是，他们肩负着极其重要的监察职责。“都御史职专纠劾百司，辨明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。凡大臣奸邪、小人抅党、作威福乱政者，劾。凡百官猥茸贪冒坏官纪者，劾。凡学术不正、上书陈言变乱成宪、希进用者，劾。遇朝觐、考察，同吏部司贤否陟黜。大狱重囚会鞫于外朝，偕刑部、大理谳平之。其奉敕内地，拊循外地，各专其敕行事。”也就是说，大凡正纲肃纪、监督不法、整饬官风、考察官吏、平理刑狱、纠察官仪、奉旨出使等，皆为都御史分内职掌。作为都御史的下属，十三道监察御史则职在“察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾”。其差使又分为两种：其一，“在内两京刷卷，巡视京营，监临乡、会试及武举，巡视光禄，巡视仓场，巡视内库、皇城、五城，轮值登闻鼓。后改科员”；其二，“在外巡按，（北直隶二人，南直隶三人，宣大一人，辽东一人，甘肃一人，十三省各一人）。清军，提督学校，（两京各一人，万历末，南京增设一人）。巡盐，（两淮一人，两浙一人，长芦一人，河东一人）。茶马，（陕西）。巡漕，巡关，（宣德四年设立钞关御史，至正统十年始遣主事）。亻赞运，印马，屯田。师行则监军纪功，各以其事专监察。……凡朝会纠仪，祭祀监礼。凡政事得失，军民利病，皆得直言无避。有大政，集阙廷预议焉。盖六部至重，然有专司，而都察院总宪纲，惟所见闻得纠察”。而代天子巡狩的巡按，更是职责綦重，“所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断。按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辩之。诸祭祀坛场，省其墙宇祭器。存恤孤老，巡视仓库，查算钱粮，勉励学校，表扬善类，剪除豪蠹，以正风俗，振纲纪”。此外，十三道还各自负责“协管两京、直隶衙门；而都察院衙门分属河南道，独专诸内外考察”。而值得指出的是，都御史（包括副都御史、佥都御史）作为都察院的行政长官，虽然对监察御史拥有一定的管辖和考核权，如御史“出按复命，都御史复劾其称职、不称职以闻”《明史》卷七十三《职官志二》。王世华《略论明代御史巡按制度》一文指出：“明代御史巡按制度经历了一个草创、发展完善和逐步败坏的过程。洪武朝是御史巡按制度的草创阶段。……从永乐到弘治，是明代御史巡按制度进一步发展和完善时期。……大约从弘治以后，御史巡按制度发生了变化，其基本趋势是巡按御史的权力越来越大，攫取了不少行政、军事大权，以致实际上取代了按察司，原来的双重监察体制遭到破坏。”（《历史研究》1990年第6期），但二者又非纯上下级关系，如明人张萱曾指出：“虽与都御史相涉，而非其属官，直名某道，不系之都察院，事得专达，都御史不得预知也。”《西园闻见录》卷九十三《台省·前言》“李学曾”条。由此可见监察御史在行使职责时有很大的独立性。
与都察院并称“台省”的六科，是明代在中央设立的另一监察系统。一如都察院之设置沿革，六科的建置也经历了一个不断调整的过程。先是，洪武初年（1368年），仅统设给事中，秩正五品。当省臣以所定官制班次图呈进时，明太祖曾说：“至于绳愆纠谬，拾遗补过，谏诤之臣，尤难其人。抗直者或过于矫激，巽懦者又无所建明，必国尔忘家、忠尔忘身之士，方可任之。不然，患得患失之徒，将何所赖。”《春明梦余录》卷二十五《六科》。可见其对给事中职责的重视。至洪武六年（1373年），六科之名始定，每科设给事中二人，秩正七品。九年（1376年）裁为十人。其后，六科曾一度于十年（1377年）、十二年（1379年）改隶承敕监、通政司。复于十三年（1380年）置谏院（设正七品左右司谏各一人、从七品左右正言各二人），二十二年（1389年）改给事中为源士，多至八十一人，未几恢复旧称。二十四年（1391年），再次更定科员：每科设都给事中一人，正八品；左、右给事中二人，从八品；给事中四十人，正九品。建文朝，升都给事中为正七品，给事中为从八品，而裁左、右给事中，增设拾遗、补阙。永乐初，裁革拾遗、补阙，恢复左、右给事中，改为从七品。宣德八年（1433年），又增设户科给事中一人，专理黄册。作为留都，南京亦设六科给事中各一人。
与都察院职司监察稍异，六科的主要功能是“侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事”。具体而言，其职能可分为如下几项：一是“凡制敕宣行，大事复奏，小事署而颁之；有失，封还执奏”；二是“凡内外所上章疏下，分类抄出，参署付部，驳正其违误”；三是“凡日朝，六科轮一日立殿左右，珥笔记旨”；四是“凡题奏，日附科籍，五日一送内阁，备编纂。其诸司奉旨处分事目，五日一注销，核稽缓。内官传旨必复奏，复得旨而后行”；五是“乡试充考试官，会试充同考官，殿试充受卷官”；六是“册封宗室、诸蕃或告谕外国，充正、副使”；七是“朝参门籍，六科流掌之。登闻鼓楼，日一人，皆锦衣卫官监莅”；八是“受牒，则具题本封上。遇决囚，有投牒讼冤者，则判停刑请旨”。此外，“凡大事廷议，大臣廷推，大狱廷鞫，六掌科皆预焉”；“而主德阙违，朝政失得，百官贤佞，各科或单疏专达，或公疏联署奏闻”。当然，除某些共同职责外，六科还各有专门的事务，如吏科，“凡吏部引选，则掌科即都给事中，以掌本科印，故名，六科同，同至御前请旨。外官领文凭，皆先赴科画字。内外官考察自陈后，则与各科具奏。拾遗纠其不职者”《明史》卷七十四《职官志三》。。总之，凡政令之封驳、政务之稽察、大政之决策、得失之言谏、朝仪之纠劾、典礼之封赠、科考之监督等，六科皆有权参与其间。
作为中央监察系统的两套班子，都察院与六科虽然具体职责各有偏重，“一是整肃纲纪、澄清吏治，维护封建专制主义中央集权统治和封建法制；一是推行政令，维护国家机器的正常运转和提高国家行政效率”，但二者的归宿点又是一致的，即“共同为加强君主专制服务”张德信《明朝典章制度》卷五《监察制度》，吉林文史出版社，2001年，第283页。。基于这一目的，明代科道官确实发挥了一定的积极作用。兹略举数端：
其一，不理朝政、怠政现象，是明代不少皇帝的一大弊病。清人赵翼曾指出：“统计自成化至天启一百六十七年，其间延访大臣，不过弘治之末数年，其余皆‘廉远堂高，君门万里’，无怪乎上下否隔，朝政日非！”［清］赵翼《陔余丛考》卷十八《有明中叶天子不见群臣》，上海古籍出版社“续修四库全书”本。于此，一些科道官从国家安危的角度，对不理朝政、怠政的皇帝提出中肯的规谏或言词激烈的批评。如御史陈祚、给事中魏时亮、御史马经纶等，即分别对宣宗、穆宗、神宗的怠政予以规劝。不唯怠政，其他如皇帝之违礼逾制、奢侈挥霍、贪恋女色等，科道官们亦常常据理力争。如成化中慈懿钱太后去世，在祔葬英宗陵还是别葬（宪宗以生母周太后意，主此意见）问题上，给事中魏元偕同官三十九人、御史康永韶亦偕同官四十一人疏争祔葬，未得应允，给事中毛弘又倡言大小臣工伏阙力争，祔葬之议遂得成功。又嘉靖朝“大礼议”之争中，都御史王时中、给事中张翀、御史王时柯等加入了反对世宗称其父兴献帝为皇考的行列，虽未成功，但也反映出了他们作为监察、言谏官敢于履行职责的气魄。参见《廿二史札记》卷三十四《成化嘉靖中百官伏阙争礼凡两次》。由此可见，科道官之于皇权，在一定程度上还是发挥了制衡作用的。
其二，与皇帝怠政或独断相关联，宦官乱政（如王振、汪直、刘瑾、魏忠贤）、权臣擅权（如石亨、严嵩、桂萼）是明代政治的两大弊端赵翼《有明中叶天子不见群臣》曰：“倦勤者即权归于奄寺嬖幸，独断者又为一二权奸窃颜色、为威福而上不知。”（《陔余丛考》卷十八）。面对皇权旁落的混乱政局，臣僚中为一己私利依草附木者有之，慑于权势随波逐流者亦有之，其中即包括一些科道官在内。但是，也有不少科道官，不畏宦官、权奸之淫威，敢于正直立言，甚至不惜性命地与之对抗，即使遭打击、被贬谪、下诏狱、砍头颅，亦义无反顾、前仆后继。相关事例，不胜枚举。总之，宦官、权奸乱政被遏制，科道官的作用是不可忽视的。
其三，官吏贪污不法等腐败行为，是明代官场的一大痼疾，严重扰乱了正常的政治秩序。作为职司监察、稽察的科道官，在澄清吏治、整肃官风方面，表现出强大的“去污剂”作用。如洪武时御史陶垕弹劾枉法贪赃的刑部尚书开济至死，直声动天下；永乐时监察御史周新查办锦衣卫指挥纪纲贪赃，虽被搒掠无完肤，但被时人誉为“当代第一人”；宣德时有“顾独坐”之称的都御史顾佐，于大臣贪墨不法，铁面纠黜，朝纲为之肃然；正统时御史韩雍巡按江西，黜贪墨吏五十七人，又右佥都御史王翱镇江西，其惩贪抑奸，大为吏民畏爱；景泰时的御史左鼎、练纲，由于正直敢言，而有“左鼎手，练纲口”之称；天顺时御史李纲历按南畿、浙江，劾去浙江赃吏至四百余人；嘉靖时严嵩父子赃私累累，桑乔、胡汝霖、谢瑜、王晔、沈良才、何维柏、王宗茂、叶经、周冕、吴时来等科道官，后先相继，不屈不挠地对严氏父子的大奸大贪罪行加以揭露、疏参和挞伐，直至严氏父子得到应有的惩罚。凡此刚直无畏、忠于职守、铁面无私、安贫乐道之士，于维护统治机器一定程度的有效运转，皆发挥了积极的作用。顾炎武曾言：“明代虽罢门下省长官，而独存六科给事中，以掌封驳之任。旨必下科，其有不便，给事中驳正到部，谓之科参。六部之官无敢抗参而自行者，故给事中之品卑而权特重。万历之时，九重渊默；泰昌以后，国论纷纭，而维持禁止往往赖抄参之力。”（《日知录》卷九《封驳》）
当然，在官僚群体普遍腐败的恶劣环境下，一些科道官难免不受其影响，屈于权势、甘为鹰犬者有之，纳贿贪污、徇私枉法者有之，身陷党争、朋比伐异者有之。诸如此类之腐败行为，在相当程度上也加深了官场腐败的恶化和泛滥，而丧失了其作为监察百司、澄清吏治的应有职能。沈德符《万历野获编》卷十九《台省之玷》、《补遗》卷三《御史墨败》中，对明代科道官腐败行为多有揭露。而清人赵翼曾说：“统观有明一代建言者，先后风气亦不同。自洪武以至成化、弘治间，朝廷风气淳实，建言者多出好恶之公，辨是非之正，不尽以矫激相尚也。……正德、嘉靖之间，渐多以意气用事。……万历末年，帝怠于政事，章奏一概不省，廷臣益务为危言激论，以自标异。于是部党角立，另成一门户攻击之局，……今则权珰反借言官为报复，言官又借权珰为声势，此言路之又一变而风斯下矣。崇祯帝登极，阉党虽尽除，而各立门户，互攻争胜之习，则已牢不可破，是非蜂起，叫呶蹲沓，以至于亡。”（《廿二史札记》卷三十五《明言路习气先后不同》）