书城政治中国历史上的腐败与反腐败
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第115章 明清时期惩治腐败的律法准绳(2)

三、《大清律例》对腐败的遏制

在承继关外传统和借鉴前代特别是明代法制的基础上,清廷于律例法规亦颇多制作,其中《大清律例》经顺治、康熙、雍正三朝的不断酝酿和修订,至乾隆朝遂臻于系统和定型。

清代的律法建设,自入关之前已初露端倪,而至世祖入关后始正式纳入轨道。当世祖于顺治元年(1644年)十月入北京即帝位之前,摄政王多尔衮即于六月下令“问刑衙门,准依《明律》治罪”,以作为入关之后施法的过渡。八月,多尔衮采纳刑科给事中孙襄“定刑书”的建议,遂有命“法司会同廷臣详绎《明律》,参酌时宜,集议允当,以便裁定成书,颁行天下”之令。不过,世祖入京后仍然采纳了刑部左侍郎党崇雅“暂用《明律》”的建议。直到次年,接受刑科都给事中李士尡奏定律法的建议,遂有命“修律官参稽满、汉条例,分轻重等差”以修律的谕旨,从而拉开了有清一代纂修本朝律法的序幕。参见《清史稿》卷一百四十二《刑法志一》。此次修律活动,“经始于二年,校定于三年(康熙九年疏内有‘顺治三年内院校定译发’之语——原注),刊成则在四年”[清]沈家本《寄簃文存》卷八《跋·顺治律跋》,上海古籍出版社“续修四库全书”本。,其成果为《大清律集解附例》。此后,又对律例再加修订,并于顺治十二年“颁行满文《大清律》”《清世祖实录》卷九十六,顺治十二年十二月乙丑条。,以使满汉臣民皆有遵循。

继世祖之后,圣祖于律法之制续有兴作。大体而言,圣祖做了以下三方面的工作:一是于康熙九年(1670年)命大学士管理刑部尚书事对哈纳等将《大清律集解附例》再加校正;二是于十八年颁谕刑部,将定律之外所有条例,应去应存,会同九卿、詹事、科道详加酌定具奏,遂定更改条例,别自为书,名之曰《现行则例》;三是于二十八年采纳台臣盛符升应将律例归于一贯的疏请,准将《现行则例》附入《大清律》条,而诸臣又以律文辞简义赅易致舛讹,遂于每篇正文后增用总注,以疏解律义。其后,于三十四年先成《名例》四十六条缮写进呈,三十六年发回刑部,命将奏闻后更改之处补入,嗣于四十六年六月辑进四十二本,但留览未发。圣祖之所以经营许久而留览未发,一方面出于审慎制刑的目的,另一方面,则与其兴教化、以礼乐导民的“有治人,无治法”的为政取向大有关系。

世宗即位之后,赓续顺、康以来的修律活动。雍正元年(1723年),世宗采纳巡城御史汤之旭“将康熙六十一年以前之例并《大清会典》,逐条互订,庶免参差”之奏,任命朱轼等为总裁官从事纂修之责。经过一番析异归同、删繁就约的整饬排比,对律文及律注颇有增损改易,于例则分别订定为“原例”(累朝旧例)、“增例”(康熙间现行例)、“钦定例”(世宗上谕及臣工条奏),而成《大清律集解》(自元年经始,至“三年书成,五年颁布”《清史稿》卷一百四十二《刑法志一》。)。

雍正朝修订律例颁行之后,随着形势的发展,在具体施政过程中不断产生新的问题,出现了某些例文不能适应现实需要的情况。为解决这一难题,高宗继位之初,即采纳刑部尚书傅鼐“将雍正三年刊行律例,详加核议,除律文、律注仍旧外,其所载条例有先行而今已斟酌定议者,改之。或有因时制宜,就行斟酌而未逮者……酌照旧章,务期平允……俾知遵守,以照划一之会则”《傅鼐奏请修定律例疏》,见田涛、郑秦点校《大清律例》卷首,法律出版社,1999年。的奏请,遂简派大臣三泰、徐本等总领纂修之事,至乾隆五年(1740年)冬成《大清律例》。就条例的变化而言,乾隆律“在编排上取消了雍正律的原例、增例、钦定例的区别,统一把条例附于相关律文之后”,“条例中不再登载谕旨”,“条例不再收录行政处分”;郑秦《清代法律制度研究》,中国政法大学出版社,2003年,第52—54页。在内容上,则删除了“总注”,并收入《过失杀伤收赎》一图。至此,无论就内容抑或体例,遂成为定制(乾隆朝所定由三年一修改为五年一修,及五年一小修、十年一大修的原则,亦成为此后的惯例)。而自乾隆朝《大清律例》颁行之后,于律文大体上不再修改(其间个别律文也有小小的改动),而将主要精力放在具有灵活性的例文的修订上,“嘉庆以降,按期开馆,沿道光、咸丰以迄同治,而条例乃增至一千八百九十有二”《清史稿》卷一百四十二《刑法志一》。。但时移势易,《大清律例》随着专制王权的由盛而衰,其效用亦随之而见绌。

由上可见,有清一代对律典的制作是相当重视的。虽然就律文主体而言,《大清律例》定型后的四百三十六条较《大明律》四百六十条有所减少,但前者例文的不断扩大,则体现出清代因时制宜变通性的增强。而《大清律例》律、例一体化的设置、例文由以时间为序向以内容和性质分类的转变,亦体现出清代在处理律、例关系方面较明代更为成熟。尽管《大清律例》继承了《大明律》的架构设置,但由于时势移易和所面临问题的不同变化,以及统治者施政取向的异趣,总体来看,清律在量刑惩治力度上较明律有所减弱。“与前代法律相比,清代法律的残暴和严苛性稍逊一筹,但是,清代的立法者却宁愿原封不动地保留旧的严酷的法律条款,这不但表明了典型的中国人尊重传统的态度,而且也表明了他们的这样一种企望,即以刑罚条款中严厉可怖的字眼,令违法者望而却步。……在清代,‘绞刑’常转换为‘流刑’,‘军流刑’实际上只是一种较为温和的处罚方式,而‘杖一百’的实际执行量已减少为四十”,这一立足于“清代立法者对古代威慑主义刑罚原则的沿袭”[美]D·布迪、C·莫里斯著,朱勇译《中华帝国的法律》,江苏人民出版社,1998年,第94页。的评判,是有一定道理的。但也应看到,清代统治者立法量刑取向的改变,在很大程度上也反映出随着清代君主专制集权的极大强化,他们关注的重点已稍异于明初侧重加大惩治官员贪残的立法意向,而在于从整体上规范臣民,强调律法的“明刑弼教”功能,以适应政治一统、经济发展、文化繁荣等新的时代形势。清高宗尝言:“古先哲王所为设法饬刑,布之象魏,悬之门闾,自朝廷达于邦国,共知遵守者,惟是适于义,协于中,弼成教化,以洽其好生之德,非徒示之禁令,使知所畏惧而已。”清高宗《御制大清律例序》,见《大清律例》卷首。此一立法意趣,亦即“宽严相济”为政思想在修订律例层面的体现。

不过,清代法律残暴和严苛性的稍逊一筹,仅是一个大的趋势,并非所有律条皆是如此,如其中对官员贪污腐败行为的惩治规定,即较《大明律》加重。“明、清律的‘六赃’规定基本相同,其区别主要有二:一是加重了处罚,明律‘监守盗’、‘枉法赃’所犯斩绞均是杂犯死罪,可免死改徒的,清律‘枉法赃’则改为实犯绞,‘监守盗’三犯亦绞;二是清律增多了附例,明律(至万历年间)‘监守盗’、‘官吏受财’附例不足十条,清律则有二十余条之多。”雍正朝大力整顿、惩治府库亏空,乾隆朝中后期对封疆大吏等高官经济犯罪的严厉打击等,即体现出这一变化的用意所在。“清朝统治者没有把惩贪仅作为一般的政策号召,而是将其法律化。在清初加速制定的基本法典《大清律》中,继承了明律有关的惩贪条款,并且以后又陆续纂修了许多附例,使清朝的惩贪法律更加系统和完整,反映了清廷试图严厉惩贪,以求国家长治久安的立场。”郑秦《清代法律制度研究》,第257页。“综观清律的惩贪条款,可以看到它是集古代有关法律之大成,从古代法律体系本身讲,这些条款是非常严密的了,组成了一张令贪官污吏望而生畏的法网。当然不会有谁认为由此清代的吏治就一定清明,当官为宦者必是廉政,事实上正是由于制定有这样严厉的法条,才说明清朝官场上恰恰是苞苴盈路,贿赂公行。”郑秦《清代法律制度研究》,第269页。尽管清代特别是中后期官场腐败现象愈演愈烈,然从大的方面来说,在中央专制集权的强大威势下,清廷防范、惩治官员腐败的立法努力还是取得了很大成效的,“康乾盛世”局面的形成,与《大清律例》的定型和颁行即有着一定的内在关联。

第二节监察法规与职官考绩

明清律例的制定,在纲维、规范社会秩序方面,无疑发挥了基本大法的功能。然而,随着时代的推移,以及各种新问题的不断涌现,律例的适用性又不可避免地会遇到困境。这是因为:一是作为基本大法的律例不可能无限制地加以扩大和变更,否则就失去稳定性,不利于各级官吏的遵行;二是律例的适用范围是有一定针对性的,主要在于控制官吏和民众对皇权、政府的威胁与违法乱纪等犯罪行为,不可能凡事都加以规范。而就政治运作来看,对官吏的不法行为予以事后惩治固然重要,但如何在平时进行防范、引导和制约以发挥官僚体制的有效功能,则更为重要。针对这些问题,明清统治者从加强官吏管理的角度,在监察和行政法规方面,进行了新的尝试。

一、《宪纲》与《钦定台规》的制定

作为百司仪表、职事监察的科道官,对维护统治机器的有效运转起着举足轻重的作用,而其自身能否廉洁自律、严格执法,更直接关系到官僚队伍的整体精神风貌。因此,如何对风宪官加以规范,以发挥其监察职责的效能,便成为制度建设中不可或缺的一项要务。明清两代在借鉴前代监察制度建设经验的基础上,更在监察法规专门化立法方面取得了新的突破。